"Голос України"
2010.12.18
Апробовані світові рамки взаємодії стають вузькимиВИСТУП
Голови Верховної Ради України Володимира ЛИТВИНА
перед учасниками Десятої наради керівників закордонних дипломатичних установ України
(м. Київ, 14 грудня 2010 року)Шановний Президенте!
Шановні учасники наради!
Нинішня нарада виходить за межі уже традиційних заходів такого характеру. Її особливість характеризується декількома обставинами.
Перша — вирівнюванням авторитету країни, зміцненням національного суверенітету, новим динамізмом здобутків у багатогранній та многотрудній справі, яка покладена на зовнішню політику держави, завдяки зваженим і авторитетним діям Президента.
Друга — 2011-й буде для України ювілейним. А отже, вже зараз потрібні глибокий і вимогливий аналіз, об’єктивні оцінки і висновки щодо зробленого за два десятиліття незалежності. У свою чергу це конче необхідно для того, щоб наступний рік став роком прориву України у нову якість, у тому числі на зовнішньополітичній арені. Враховуючи при цьому те, що міжнародний розвиток ускладнюється, світ багато у чому перебуває у невизначеності після фактично всезагальної кризи чи то її першої фази.
Світова антикризова солідарність, схоже, завершилася, так по-справжньому і не розпочавшись. Пояснень планетарних процесів, насамперед в економіці, вистачає. Немає надійних рецептів наступного розвитку. Немає надійних прогнозів.
Схоже, виявилися нікудишніми плани деяких глобальних гравців диверсифікувати енергозабезпечення та залежність від вуглеводнів, а відповідно, відсунути на периферію держави, які мають їх величезні запаси (хоча альтернативна енергетика стрімко й розвивається. У 2009 році інвестиції в цю сферу у світі становили 162 млрд. доларів, а кількість зайнятих у сфері «чистої» енергії досягла 3 млн. людей). «Дипломатія Газпрому» диктувала і буде диктувати багато в чому логіку подій (попри те, що запаси нафти в Росії вичерпані більш ніж на 50%. Проте доведені її запаси в країні оцінюються в 74 млрд. барелей, а ресурсів газу — у 165 трильйонів кубометрів). Хоча багато хто намагався і продовжує, всередині та за межами країни, критикувати нову українську владу за налагодження розумної політики взаємин з Росією. Тоді як уся сукупність чинників, у тому числі й зовнішньополітичних, вимагає, щоб ці стосунки мали особливий характер.
Ускладнюватиметься реалізація ідеї встановлення рівноваги у світі. Навіть з огляду на те, що останній саміт НАТО показав: сила та харизма сили й надалі залишаються ключовими елементами світосистемного регулювання.
У цьому ж ряду продовження практики муштрувати країни, насамперед ті, яких відносять до третього світу, як «солдатів» демократії. Очевидно, що й українську владу зараз випробовують на наявність «хребта». З огляду на це важливо мати саме консолідовану владу і єдину державну лінію.
До такої постановки питання спонукає і девальвація зобов’язань в усталеній системі міжнародного права. Можна говорити про парадокс: апробовані світові рамки взаємодії між країнами стають вузькими, на перший план виходить регіональна «спеціалізація», посилюються регіональні союзи.
Проте серйозним випробуванням для них будуть дедалі більш помітні та активні зусилля щодо використання етнічних меншин як чинника зовнішньої політики. Завдяки цьому етнічна консолідація, розвиток за логікою замкнених анклавів набувають наступально-системного характеру. Як наслідок — посилення правих, ксенофобських і навіть расистських настроїв. Зокрема, такі певні тенденції проглядаються і в Україні.
Чи готове і спроможне українське зовнішньополітичне відомство бути на вістрі часу, працювати ефективно і на випередження?
МЗС кардинально трансформувалося з другорядного відомства радянського зразка з обмеженими функціями представництва України в ООН та ряді міжнародних організацій на повноважний, повноцінний і ключовий орган, зобов’язаний проводити в життя самостійний зовнішньополітичний курс української держави. А сьогодні цей курс чітко вибудуваний, солідний і, що не менш важливо, зрозумілий усім.
За 20 років дипломатичне відомство зросло майже у 20 разів у кадровому вимірі, постало нове покоління професійних дипломатів, яке утверджується партнерами у світі дипломатії. І це важливо.
Етап становлення пройдено, переживши навіть фактично погроми колективу. Як мінімум — двічі.
Відповідно тим більшою стає відповідальність за рівень і результати роботи.
Вважаю, що необхідно саме під таким кутом зору говорити про взаємодію між МЗС, його закордонними установами з Верховною Радою.
Загальновідомо: у країнах з різними формами правління — як парламентською, президентською, так і парламентсько-президентською — порозуміння, конструктивні контакти та ефективна співпраця між зовнішньополітичними відомствами і парламентами є не просто даниною демократичному принципу розподілу влади. Це засаднича і невід’ємна передумова успіху національної дипломатії, гарантія послідовності та результативності здійснення зовнішньополітичного курсу, освяченого і закріпленого мандатом представницької влади.
Доречно нагадати, що однією з головних цілей Лісабонського Договору було усунення «дефіциту демократії», що склався у Євросоюзі. І саме для того, щоб посилити роль європейського і національних парламентів у виробленні та ухваленні зовнішньополітичних рішень ЄС, надати більшої обґрунтованості та легітимності його зовнішній політиці і переговорним позиціям на міжнародній арені.
А з урахуванням стратегічної мети перспективного членства України в Європейському Союзі, ми можемо і повинні подбати про налагодження тіснішої і конструктивнішої координації євроінтеграційних зусиль парламенту і зовнішньополітичного відомства. Тим паче що у нинішній практиці МЗС така співпраця вже отримала помітний позитивний імпульс. Активізувалася участь керівників міністерства та його департаментів у роботі відповідних профільних комітетів, пожвавилися контакти наших послів з постійними делегаціями Верховної Ради у парламентських асамблеях міжнародних організацій, депутатськими структурами та підрозділами апарату.
Водночас очевидним є й те, що у цій сфері багато потрібно змінювати. І змінювати невідкладно. Зокрема, відомчі підходи, спонтанність у діях. Зрештою — все, що не співвідноситься з потребами системного забезпечення зовнішньополітичних інтересів України.
Загалом скажу: якщо ЄС виходить на єдину європейську дипломатію, то у нас все ще немає єдиної наскрізної лінії політичної поведінки. Схоже, що інколи окремі представники опозиції встигають більше, ніж всі зовнішні установи. Треба взяти за зобов’язуюче правило для всіх виступати у зовнішніх зносинах з позицій держави, а не на основі власних політичних орієнтацій і установок своїх партій. Вважаю за необхідне ввести в практику директиви для всіх, хто представляє Україну.
Слід підсилити зусилля з метою створення синергії Верховної Ради та МЗС. Принаймні з чотирьох питань.
По-перше — підвищити роль МЗС у законопроектній і законотворчій роботі парламенту у сфері зовнішньої політики. Йдеться про безперервний експертний супровід законопроектів дипломатами і юристами МЗС, про регулярні взаємні консультації, участь у роботі комітетів, представлення позиції МЗС на різноманітних парламентських слуханнях. З допомогою цільових груп і постійно діючих робочих консультацій Верховна Рада та МЗС могли б помітно удосконалити законотворчу роботу на всіх її етапах — від проектування до прийняття законів.
А загалом на сьогодні рівень представництва Кабінету Міністрів у вищому законодавчому органі є низьким. Міністри часто-густо ухиляються від представлення законопроектів. Звідси — й результати. Підтягувати їх до прийнятного рівня нерідко доводиться після зауважень Президента у вигляді вето на закони.
Друге. Зовнішньополітичне відомство може і повинно у рамках своєї компетенції помітно впливати на процес створення і удосконалення внутрішнього законодавства України, його ефективній адаптації до стандартів і норм європейського права. Ця його роль не має обмежуватися тільки традиційною участю в міжвідомчому узгодженні документів. Об’єктивно кажучи, у міністерстві сконцентровано найзначніший інституціональний потенціал для попереднього аналізу і прогнозування можливої міжнародної реакції на ухвалення окремих законів України з можливими наслідками для її політичних та економічних взаємин із зарубіжними партнерами.
Моніторинг висновків Венеціанської комісії, рішень Європейського суду з прав людини, резолюцій інших міжнародних інститутів лише з питань розвитку демократії та проблематики політичних процесів в Україні наводить на думку, що при скоординованій своєчасній, активній, принциповій і наполегливій позиції МЗС вдалося б уникнути багатьох небажаних колізій, критики та звинувачень із-за кордону. А все це ще нерідко має місце і, крім усього іншого, дедалі частіше використовується як інструмент внутрішньополітичної боротьби. Гадаю, тут дуже доречно нагадати слова Генрі Кіссінджера: «Дипломатія — це мистецтво стримувати владу». Зазначу також, що цій боротьбі намагаються надати класового характеру. Тобто, окрім іншого, повернути країну у минуле.
Третє. Настав час значно активізувати роботу представників українського МЗС з національними парламентами у країнах перебування. Це, звісно, важче і складніше, ніж рутинні протокольні контакти. Але погодьтесь, що, заручившись підтримкою парламентів, впливових партій та їхніх представників у законодавчій владі, можна зробити для своєї держави незрівнянно більше, ніж шляхом традиційної дипломатичної бюрократії — навіть у доброму розумінні цього слова.
Важливо, щоб такі зв’язки не зводилися до кампанійщини, епізодичного лобіювання окремих проектів, як було донедавна. Солідно спланований, стратегічно зорієнтований комплекс міжпарламентських взаємин у всіх формах і на всіх рівнях: керівництва, комітетів, груп дружби, делегацій, міжпарламентських об’єднань — усе це в сукупності могло б стати локомотивом розвитку динамічних стосунків і нарощування їхньої віддачі. Упевнений, що ви погодитеся з аксіомою: чим більше у посольства зв’язків з парламентом країни акредитації, тим успішніше і значніше досягнення дипломатичної місії. Потрібні лише системна робота і врахування того, що там, де не можна виступати з офіційних позицій, можна провести необхідну ідею через парламентаріїв.
Четверте — це гостра необхідність реанімації практики взаємного оперативного інформування. Склалося так, констатую це з прикрістю, що Верховна Рада останні роки не отримувала від міністерства систематичної і системної інформації про парламентську політику в інших державах, навіть ключових для України, про кадрові зміни тощо. Радше приємними винятками є спроби більш-менш ґрунтовного аналізу підсумків парламентських виборів — хіба що у наших найближчих сусідів. Припинилося надходження до Верховної Ради бюлетеня про найважливіші події у світі, що становлять інтерес для України.
Взагалі надання і обмін інформацією в системі органів влади зведено нанівець. А те, що надходить, — переспівування газетних матеріалів тижневої давнини. Зате часто-густо з відповідним грифом секретності.
Питання запуску схеми повномасштабного і різнобічного співробітництва між Верховною Радою та МЗС набуває особливої значущості зараз, коли Україна готується до головування у таких впливових міжнародних організаціях та структурах, як ПАЧЕС, Комітет міністрів Ради Європи та ОБСЄ.
Окремої принципової розмови потребує проблема проходження у Верховній Раді документів, що стосуються питань зовнішньої політики, розвитку, функціонування та забезпечення дипломатичної служби.
За час нинішнього скликання (тобто за три роки) на розгляд Верховної Ради України внесено 206 відповідних документів. Для порівняння: з 1991 по грудень 2010 року ухвалено 1115 міжнародно-правових документів, у тому числі сім базових законів, зокрема про засади внутрішньої і зовнішньої політики, який є результатом політичної волі Президента України, 994 закони про ратифікацію та 97 — про приєднання до конвенцій та інших багатосторонніх міжнародно-правових інструментів.
Серйозне занепокоєння та критику викликає організація ратифікаційного процесу. До речі, сьогодні на розгляді у профільному комітеті перебуває дев’ять таких документів.
Саме тому Голова Верховної Ради України неодноразово звертався до Кабінету Міністрів України з проханням детально проаналізувати ситуацію та надати інформацію щодо міжнародних договорів України, які були підписані, але до цього часу не внесені на ратифікацію.
Нагальною є потреба у серйозній ревізії міжнародної законодавчої бази України. Низка міжнародних договорів, які були укладені у 1990-х роках і досі не набрали чинності, напевне, втратили свою актуальність. Водночас є непоодинокими випадки, коли на розгляд передаються саме угоди, підписані багато років тому.
Процес завершення внутрішньодержавних процедур, необхідних для набрання цими договорами чинності, триває так повільно, ніби МЗС та причетні до їх укладення та підписання центральні органи виконавчої влади живуть поза часом і на іншій планеті. Сьогодні, за даними Кабінету Міністрів, такі процедури не завершені по 22 двосторонніх міжнародних договорах та 17 багатосторонніх міжнародних документах, до яких приєдналася Україна. Показово, що з цього списку практично половина міжнародних документів була підписана від п’яти до п’ятнадцяти років тому. Є в цьому списку і два вражаючих «ветерани» — Угода, підписана у 1950 році, та протокол до неї, датований 1976 роком. Стандартна ж пауза між підписанням документа та його ратифікацією в останні роки становить три-чотири роки.
Серед найважливіших правових документів, які опрацьовуються та готуються до розгляду Верховною Радою України, слід зазначити проекти законів «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про дипломатичну службу», «Про прилеглу зону України», «Про внесення змін до Закону України «Про міжнародні договори України» та інші.
Ключове значення має закон «Про дипломатичну службу», оскільки він покликаний підвищити роль МЗС у реалізації зовнішньої політики держави, забезпечити соціальні гарантії співробітникам дипломатичної служби, впорядкувати систему дипломатичних рангів. У його підготовці були задіяні спеціалісти міністерств закордонних справ, фінансів, юстиції, праці та соціальної політики, а також парламентського Інституту законодавства.
Як відомо, закон прийнято 1 червня нинішнього року і, констатую це із задоволенням, — 315 голосами. Зараз триває робота над урахуванням зауважень Президента України. Є підстави сподіватися, що ухвалення закону в новій редакції на основі пропозицій глави держави допоможе зробити нашу дипломатичну службу більш сучасною, дієздатною, престижною і забезпечить належні гарантії її працівникам.
В українському парламенті діє 91 депутатська група з міжпарламентських зв’язків з парламентами зарубіжних країн. Працюють вони не рівнозначно. Втім, активність цих важливих інструментів міжпарламентського спілкування залежить не лише від депутатського корпусу, а значною мірою від ініціативи та організаційної роботи дипломатичних місій. Йдеться не лише про взаємодію наших дипломатичних установ з відповідними делегаціями Верховної Ради України. Йдеться й про постійні контакти місій із зарубіжними парламентаріями. Передусім країн-членів Євросоюзу, сусідів України та групи БРІК. З огляду на головування Угорщини та Польщі в Євросоюзі, у 2011 році особливої уваги заслуговує робота українських посольств з парламентами саме цих, до того ж сусідніх з Україною, держав.
І наостанок про болісну, проте життєво важливу тему. Останні роки тільки лінивий в Україні не критикував МЗС — щоправда, не завжди об’єктивно — за недостатнє використання свого потенціалу, низьку активність кадрів, відплив з елітної державної служби професіоналів, випадки корупції.
Сьогодні можна сказати, що ситуацію взято під контроль і вона поліпшується — хоча й не так швидко, як слід було б і як хотілося б.
На всіх рівнях влади є розуміння того, що проблеми відомства значною, якщо не вирішальною, мірою спричинені незадовільним фінансуванням. Пов’язана з цим проблематика неодноразово обговорювалася в парламентських комітетах та фракціях у форматі бюджетного процесу.
Можу сказати одне: доля бюджету Міністерства закордонних справ у руках не лише уряду та парламенту. Вона великою мірою залежить і від самого МЗС, наполегливості й переконливості його аргументації, послідовності позицій та порозуміння у спілкуванні з учасниками бюджетного процесу. А ще, і це не менш важливо, від того, наскільки ви, шановні колеги, зумієте примножити потенціал свого відомства, піднести його політичну, суспільну та міжнародну репутацію.