"Голос України"
2010.10.23
Володимир ЛИТВИН: «Україні потрібно чимало зробити для вдосконалення механізмів захисту прав людини»Із доповіді Голови Верховної Ради України Володимира Литвина на спеціальному засіданні Верховної Ради України, присвяченому 60-річчю прийняття Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 22 жовтня 2010 року
Шановні народні депутати та гості Верховної Ради!
Пані і панове!
Щиро вітаю всіх, кого зібрала сьогодні в українському парламенті знакова дата в історії європейської спільноти. Виповнюється 60 років від дня прийняття Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод — міжнародно-правового акта, який за своїми масштабністю та авторитетністю порівнянний зі Статутом Організації Об’єднаних Націй. Його виконання розглядається як наріжний камінь і вимір цивілізованості будь-якого суспільства та демократизму державної влади. Це щоденний іспит на відданість демократичним цінностям, що слугують спільним орієнтиром для країн і народів континенту, правовим осердям їхнього життя та розвитку. Саме під таким кутом зору маємо розглядати значущість та наслідки події, що відбулася 4 листопада 1950 року в римському палаці Барберіні. І відповідно оцінювати ініціативу 15 держав, чиї лідери поставили свої підписи під Конвенцією: Бельгії, Данії, Франції, ФРН, Ісландії, Ірландії, Італії, Люксембургу, Нідерландів, Норвегії, Землі Саар, Туреччини, Великобританії, Греції і Швеції.
Той потужний гуманістичний імпульс було послано Європі і всьому світові невдовзі по завершенні Другої світової війни з її нечуваними звірствами, втратами та спустошеннями. Перед врятованим людством окреслювався шлях до майбутнього без жорстокості, насильства і гноблення.
Звідси колосальний політичний резонанс і повсюдний суто людський відгук, довіра і надія, з якими було зустрінуто прийняття Конвенції, її довготривалий і неослабний вплив на долю планети. Проголошені в ній принципи мали істотний вплив на формування регіональних стандартів прав людини в різних частинах світу, зокрема, Американської конвенції про права людини (1969 р.), Африканської хартії прав людини і народів (1981 р.), Конвенції Союзу Співдружності Незалежних Держав про права і основні свободи людини (1995 р.), Арабської хартії прав людини (2004 р.), інших документів регіонального та спеціального характеру.
Ряд положень Конвенції увійшов вагомою складовою до конституцій багатьох європейських держав, наклав свій відбиток на формування та удосконалення національних механізмів захисту прав людини.
Історична значущість Європейської конвенції повніше, рельєфніше постає перед нами і нашими сучасниками з висот новітньої доби, а з часом її роль, поза всяким сумнівом, зростатиме далі. Нинішній ювілей, надаючи можливість озирнутися в минуле, поновити в пам’яті його віхи, водночас є доброю нагодою критично зважити сьогоденні реалії, світло і тіні процесу втілення в життя положень та вимог Конвенції і винести з такого аналізу відповідальні уроки та висновки.
Критичних висловлювань на цю тему не бракувало протягом усього періоду існування Конвенції. Проте критика стосувалася не самого документа, а процесу його реалізації. Що, зрештою, бачимо і сьогодні.
Обов’язок нинішніх поколінь — бути гідними спадкоємцями тих, хто стояв біля джерел Європейської конвенції і наповнив її конкретним, дієвим змістом всупереч усім складнощам та перепонам. Відтак дозволю собі невеликий екскурс, який підтверджує, наскільки це було нелегко і непросто.
Ідею прийняття Конвенції відхилив свого часу Комітет міністрів Ради Європи. Головні аргументи: Рада Європи не повинна дублювати ООН, ухвалення Конвенції завадить реалізації щойно прийнятої Загальної декларації прав людини, яка накладала на учасників політичні, а не юридичні зобов’язання.
Одначе вирішальне слово залишилося за Консультативною Асамблеєю Ради Європи. Більшість її членів репрезентували держави, які активно боролися з фашистською агресією, і не з чужих слів знали, що принесли народам війна, нацизм та інші тоталітарні режими.
Сьогодні варті вдячної згадки імена П’єра-Анрі Тайтжена (Франція), Девіда Максвелла-Файфа (Великобританія), усіх 45 представників Консультативної Асамблеї, які добилися схвалення резолюції, де пропонувалося «укласти Конвенцію, згідно з якою кожна держава-член зобов’яжеться: а) непорушно додержуватися прав і основних свобод людини, забезпечених конституцією, законами і практикою управління, які фактично існують у відповідних країнах на дату підписання Конвенції; б) створити Європейську комісію з прав людини і Європейський суд з прав людини з метою забезпечення додержання зазначеної Конвенції».
Так закладався фундамент і проектувалися несучі конструкції цієї вікопомної будови. Її спорудження — це теж історія подолання незгод, пошуку компромісів, зіткнення думок та концепцій, нерідко несумісних і взаємовиключних. Одні вважали, що Конвенція проголошує забагато прав людини, інші — навпаки, декларованих прав замало. Причому до того світ ще не знав жодного іншого міжнародного акта, до якого була б прикута така всезагальна увага.
Доходило до резонансних демаршів. Наприклад, представники Постійного комітету від Франції та ФРН на знак протесту відмовилися бути присутніми під час підписання Конвенції через те, що Комітет міністрів Ради Європи несподівано не погодився з деякими доповненнями, пропонованими Конституційною Асамблеєю. Йшлося про вилучення з тексту проекту трьох позицій: права на особисту власність, права батьків мати вибір стосовно тієї освіти, яку вони хочуть дати своїм дітям, і права на проведення вільних виборів.
Аргументація противників включення даних положень до Конвенції мала такий вигляд:
— щодо права на власність. Таке право, мовляв, не може бути абсолютним, його не можна проголошувати без розумних обмежень. Перш ніж декларувати право кожного на власність, слід закріпити права на зайнятість та працю, без чого не буде і власності;
— щодо освіти. Покладення державою цього права на батьків зніме з неї відповідальність за те, чого саме навчатимуть дітей у країні. Представник Великобританії, зокрема, заявив, що тоді кожній дитині викладатимуть свою історію, релігію, ідеологію тощо, що призведе до дезінтеграції суспільства;
— щодо права на вільні вибори. На думку опонентів, цього не можна робити, поки не буде визначено сам зміст поняття «вільні вибори».
Сподіваюся, шановна аудиторія не буде в претензії за таку деталізацію. Хоча б тому, що всі три зазначені тези не втратили своєї актуальності і для наших днів — лише набули деякої нової конкретики з поправками на час.
Після тривалих дискусій, які розгорнулися вже наступного дня після підписання Конвенції, всі три зазначені пункти з редакційними уточненнями були внесені до Першого Протоколу до Конвенції, відкритого до підписання 20 березня 1952 року (набрав чинності 18 травня 1954 року після ратифікації десятьма державами, як було передбачено. Причому більше половини країн зробили це з застереженнями).
Дискусії не припинялися і в подальшому, але Конвенція неухильно, крок за кроком, утверджувала свої пріоритетні позиції у системі європейського правопорядку.
Усе це, звісно, вже давно стало історією. Проте вона багато про що говорить і багато чого вчить. По-перше, перед нами справжній сплав професіоналізму, відповідальності і, що не менш важливо, скрупульозності у підходах до найвищих цінностей — людини, її прав та свобод. По-друге, маємо взірець демократії, поваги до інших поглядів та думок, процедури, що сприяє зближенню позицій і виробленню взаємоприйнятних рішень.
Не буде перебільшенням сказати, що саме такі, висловлюючись сучасною мовою, алгоритми підготовки, узгодження та ухвалення великою мірою забезпечили Конвенції загальне визнання як своєрідної конституції прав людини європейської спільноти.
Разом з тим це не набір застиглих, раз і назавжди сформульованих канонів, а живий, сприйнятливий до змін правовий організм, який еволюціонує разом з мінливим і динамічним світом, у якому він діє. Дискусії навколо Конвенції тривають. Найбільша їх гострота припадала на середину 90-х років минулого століття, а стосовно цілої низки аспектів і положень вони не припиняються й зараз. Формально йдеться начебто про захист правових надбань Конвенції, але в основі лежать суто ідеологічні мотиви. Більше того, хоч як це парадоксально, загострення суперечок припало на кінець «холодної війни».
Розцінивши цей безумовно позитивний факт як завершальний і остаточний акорд глобального ідеологічного протистояння, постсоціалістичні країни Східної і Центральної Європи побачили в ньому сигнал про відсутність будь-яких перепон для розгортання співпраці з Заходом. Їхні настрої були матеріалізовані у проханнях про прийом до Ради Європи з подальшими намірами щодо ратифікації Конвенції. Що викликало спротив, і нерідко різкий, у країн Західної Європи, які висували наступні ключові аргументи:
1. Обмеженість ресурсів системи Конвенції, що не дозволить ефективно розв’язувати внутрішні проблеми країн — кандидатів до Ради Європи.
2. Неготовність цих країн забезпечувати бодай мінімальні стандарти функціонування демократичних інститутів, вироблені Радою Європи.
3. Суперечність між сповідуваним у Східній Європі принципом верховенства закону (до того ж закону тоталітарного характеру) і необхідністю дотримання проголошеного Конвенцією принципу верховенства права.
4. У разі допуску цих країн до системи Європейської конвенції Рада Європи перетвориться з «клубу демократичних держав» на «учбовий центр» для тих, хто не має розвиненого досвіду функціонування за законами демократії.
5. Розширення Ради Європи може стати серйозною загрозою для загальновизнаних положень Конвенції, оскільки вони будуть розмиті низькими або суперечливими стандартами країн Східної та Центральної Європи.
Було й чимало інших заперечень, які теж зводилися до того, що країни нерозвиненої демократії ще рано приймати до цього комфортно однорідного демократичного клубу. Деякі посадові особи були налаштовані настільки радикально, що коли процес пішов усупереч їхнім переконанням та бажанням, вони, не вагаючись, подавали у відставку. Одним з останніх таких протестантів став у 1997 році заступник Генерального секретаря Ради Європи.
Унаслідок відомих історичних обставин, об’єктивних і суб’єктивних, Україна змогла приєднатися до Конвенції порівняно недавно: через кілька днів, 9 листопада, минає 15-річчя цього етапного її кроку назустріч великій європейській сім’ї.
Розглядаючи історію розвитку правової думки та права в нашій державі, слід самокритично визнати, що вона є країною не стільки нерозвиненої демократії, скільки демократії, я б сказав, невитребуваної, невикористаної. Причому такої, що не поступається тій, яку сповідує Рада Європи.
Ретроспективний екскурс переконує: важко, або й практично неможливо назвати статтю Конвенції і Протоколів до неї, положення якої були б відкриттям для українського права, правової думки українців чи народів, які проживали на території нашої держави до її утворення.
Якщо конкретніше, то звернімося, скажімо, до припису в преамбулі Конвенції: «Забезпечити дієву політичну демократію». Ще наприкінці ІV — на початку V століття до н. е. в Херсонесі діяв порядок набуття громадянства, згідно з яким кожен бажаючий мав скласти таку присягу: «Я буду однодумним стосовно... свободи держави і громадян..., не порушу демократичного ладу і не дозволю цього зробити нікому...; я не замишлятиму жодної несправедливої справи проти будь-кого із громадян... і не дозволю цього нікому... і на суді подам голос згідно із законом».
Що це, як не паростки демократії, — нехай ще стихійні і не зовсім вправно артикульовані, але впевнені й наскрізь пройняті громадянською переконаністю?
Добре відомі колізії, які виникали і продовжують виникати навколо проблеми смертної кари. Як відомо, її скасування передбачено у статті 2 Конвенції, що має назву «Право на життя», та у Протоколах №6 і №13. Так от: коли єпископи спитали Київського князя Володимира, чому він не запровадить смертну кару, адже у країні збільшилося число розбійників, він відповів: «Боюсь гріха». Звідси випливає логіка статті 2 Руської правди (широка редакція), якою констатовано: «Після смерті Ярослава (1054 р.) зібралися сини його: Ізяслав, Святослав, Всеволод і воєводи їхні... і скасували смертну помсту за вбивство, а встановили за вбивство кунами відкуповуватися».
Подібне ж можна сказати і про статтю 3 Конвенції стосовно заборони катувань та права на справедливий суд, передбаченого статтею 6. У порівнянні з ними цілком по-сучасному виглядає фрагмент із Статуту великого князя Ярослава Володимировича Мудрого: «Суддям належить вникати в суть справи, оскільки мають право осудити... і без катувань... Судіть зі страхом Божим... Належить підсудного перевірити, яке його життя і яка життєва мораль, засвідчена слідством... Горе тому, хто оправдує нечестивого ради мзди і від правдивого правду віднімає. Бійтеся, хто не судив справедливо».
Як бачимо, навіть без мінімального коригування настанови тисячолітньої давності цілком можуть бути адресовані сучасному суддівському корпусу. І не тільки йому...
Прикладів можна навести й більше, але і з сказаного очевидно: чогось принципово нового для української правової думки і українського права Європейська конвенція не містить. Є в ній, ясна річ, статті, де ряд положень формулюється інакше, але сутність від того не змінюється.
Слід також визнати, що у період тоталітаризму нас примусили відійти від багатьох демократичних положень. Але вони існували в дототалітарній історії України, і це підтверджується знову ж таки незаперечними фактами.
Йдеться насамперед про верховенство права, сповідування якого належить до засадничих підвалин Європейської конвенції. Так, даний термін свого часу дійсно мало вживався в українському праві — визнавалося верховенство закону. Проте в давнину були відомі інші дефініції — «благодать», «істина», «божественне веління», практично тотожні верховенству права. І перший руський митрополит Іларіон Київський — а це XІ століття —кількома своїми тезами розкрив глибинну сутність цього поняття навіть краще і повніше, ніж дехто з новітніх дослідників у своїх монографіях. Більше того, він вказав і шлях його утвердження: «Спершу був Закон, а потім Благодать. Спершу тінь, потім Істина»; «Закон-бо був предтечею і слугою Благодаті та Істини».
Справді, важко висловитися більш глибоко і лаконічно.
Тепер щодо ідеї гідності людини, яка є серцевиною Конвенції. Доволі часто доводиться чути закиди стосовно того, що у нас порушуються права людини через нерозуміння чи недооцінку положення про повагу до гідності кожного, викладене у статті 3. Радив би скептикам перечитати «Повчання» Володимира Мономаха, який, і це варто підкреслити особливо, першим у середньовічно-правовій думці тлумачив поняття гідності людини та юридичні і моральні імперативи, які з нього випливають.
Резюмуючи, скажу так: в Україні ще справді потрібно чимало зробити для удосконалення механізмів захисту прав людини, але пояснювати нам, що це за права і як їх розуміти, не варто.
Потрібно також з обережністю й обачністю сприймати твердження про те, начебто масові порушення прав людини у країнах Центральної та Східної Європи призвели до того, що їхні громадяни кинулися шукати, як останнього порятунку, захисту в Європейському суді. Мовляв, небачена досі кількість скарг фактично заблокувала нормальну його роботу.
Звернемося до офіційно оприлюднених даних. Станом на 1 жовтня 1994 року — відколи Протоколом №9 фізичним особам держав-учасниць Конвенції було надане право звертатися безпосередньо до Європейського суду — він розглянув 498 справ з 506, що надійшли. Кількість заяв, які щорічно надходили до Суду, коливалася у межах п’яти-шести десятків (1992 р. — 50, 1993 — 53, 1994 — 59). Країни, які першими отримали право звертатися до Суду, — Болгарія та Угорщина (з 1992 р.), Чехія, Польща і Словаччина (з 1993 р.), Румунія та Словенія (з 1994 р.) — зовсім не вплинули на динаміку зростання звернень.
Протягом п’яти наступних років до Конвенції приєдналися такі країни Центральної і Східної Європи: Литва (1995 р.), Албанія та Естонія (1996 р.), Хорватія, Латвія, Молдова, Македонія, Україна (1997 р.); Росія (1998 р.) і Грузія (1999 р.). А з західноєвропейських — лише Андорра, яка, зрозуміло, не робила погоди у цій статистиці. Оскільки ж число поданих до Суду заяв сягнуло в 1999 р. за 20,5 тисячі, склалося враження, ніби до цього причетне головним чином центрально-східноєвропейське поповнення.
Насправді ж Західна Європа навіть лідирувала: з Італії надійшло 3645 звернень, Франції — 2581, Німеччини — 1599, з Британії — 1028 (загальним числом майже 13 тисяч, тобто більше половини). Якщо ж узяти ще один показник — кількість звернень на 10 тисяч населення, то він для обох регіонів приблизно однаковий.
Причини слід шукати в іншому. На наш погляд — у недосконалості механізмів захисту прав людини як на національному, так і на загальноєвропейському рівнях. Не випадково із 15 прийнятих протоколів 9 орієнтовані саме на вирішення процедурно-технічних питань, насамперед стосовно контролю та реалізації положень Конвенції. Зрештою, сам президент Європейського суду з прав людини Жан-Поль Коста, підбиваючи підсумки спільних зусиль у цьому напрямі країн—членів Ради Європи, змушений був визнати, що «за десять років різні спроби реформувати систему зазнали невдачі».
Очевидно, треба не шукати винних, а розібратися в упущеннях та прорахунках і разом виводити систему з ситуації, що склалася. Хоча найпроблемнішим чинником тут залишається той самий постійно і стрімко зростаючий потік звернень до суду. Наприкінці першої половини нинішнього року в Європейському суді чекали свого вирішення вже 129.650 справ. Цифра вражаюча, і відчутний внесок у неї зробила, на превеликий жаль, Україна. Вона посідає четверте місце — після Росії, Туреччини та Румунії. Причому це «після» — поняття відносне: за кількістю звернень на 10 тисяч населення ми випереджаємо і Росію, і Туреччину (Україна — 1,03 заяви, Росія — 0,71, Туреччина — 0,53).
Що це означає? Схоже на те, що з ратифікацією Конвенції органи влади і посадові особи вважають свою місію завершеною. Замість того, щоб бити на сполох і всіма засобами виправляти ситуацію — як у межах компетенції уряду, так і через парламент, судові та інші установи — ми все ще опікуємося цією проблемою значно менше, ніж організацією візитів своїх представників до Страсбурга.
Не кращий вигляд має під цим кутом зору і наша судова система. 39 відсотків рішень Європейського суду щодо України стосуються порушення права на справедливий суд, 28 відсотків — порушення права власності, 12 відсотків — пов’язано з тривалими судовими розглядами. І це при тому, що сотні посланців українських судів — у тому числі Конституційного та Верховного, Вищого господарського і Вищого адміністративного — неодноразово стажувалися у Європейському суді.
Навряд чи менше відмітилися у Страсбурзі й працівники органів прокуратури та внутрішніх справ. Тим часом Україна продовжує випереджати країни—члени Ради Європи у кількості справ за статтею 13 Конвенції (право на ефективний засіб юридичного захисту) і статтею 3 (заборона катування). На дворі, як мовиться, ХХІ століття, а ганебні, просто неймовірні факти катувань не припиняються, і далеко не кожен з них розглядається як надзвичайна подія та кваліфікується як один з найтяжчих злочинів.
Прикро, що про подібні речі доводиться говорити після стількох років членства у Раді Європи. Вбачаючи в цьому значну частку вини і парламенту, звертаюся насамперед до Комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин. Час, шановні колеги, обіруч братися за справу: заслуховуйте посадових осіб, ініціюйте проведення парламентських слухань з дорученої вам проблематики, вивчайте рішення Європейського суду та практику їх виконання в Україні, готуйте і вносьте законопроекти з актуальних, назрілих питань.
У кінцевому підсумку саме цей комітет повинен стати каталізатором створення ефективних та реально функціонуючих механізмів захисту прав людини в нашій державі. Не має стояти осторонь цього, звісно, і весь депутатський корпус.
Є підстави привернути увагу в даному контексті і до ролі вітчизняної адвокатури. На перший погляд, вона працює наче й непогано. А з другого боку, чому наші співгромадяни дедалі частіше вдаються до послуг іноземних фахівців при зверненні до Європейського суду з прав людини? І чому на низькому рівні так зване дружнє врегулювання справ, ініціатором якого має бути передусім адвокат? За статистикою Європейського суду, із загальної кількості таких врегулювань (381) на Україну припадає лише два відсотки. Подібна ж пропорція і у вилученні справ із списку.
Ситуація, що склалася, настійно вимагає поліпшення національних механізмів захисту прав людини. З урахуванням того, що в даному разі над національними проблемами безумовно домінують загальноєвропейські, у центрі яких найбільш невідкладна — реформування самого Європейського суду з прав людини. Про це однозначно заявив Генеральний секретар Ради Європи Турнбьорн Ягланд: «Ми врятуємо Суд, оскільки у нас немає іншого вибору. Цього вимагають європейські громадяни, а вони не заслуговують ні на що менше за це».
Таку категоричність виправдовує і той факт, що у Європейському суді, як уже зазначалося, чекають свого вирішення близько 130 тисяч справ. Суд, який є мозковим центром системи захисту прав людини, фактично став заручником і жертвою власної популярності. Вимагаючи від сторін Конвенції вирішувати справи «в розумний термін», він сам уже не в змозі впоратися зі своїми ж вимогами.
Дотепер підходи до проблеми зростання кількості справ теж були кількісними. Процес їх розгляду на двох рівнях у трьох стадіях (Комісія з прав людини, Комітет міністрів і Суд) скорочено до мінімуму. Замість Великої палати сформовано ще одну, а кількість звичайних палат збільшено до п’яти, майже подвоїлася кількість комітетів. Проте відчутних результатів це не дало: темпи зростання прийнятих рішень набагато відстають від динаміки маси невирішених справ. Навіть при максимальному завантаженні усіх своїх структур Суд спроможний вирішувати за рік трохи більше 50 тисяч справ. Це значно менше кількості і тих справ, які чекають своєї черги, і нових, що надійшли.
Протокол №14 до Конвенції знову ж таки орієнтований на кількісний принцип. Він надає право одному судді вирішувати питання про неприйнятність справи, передбачає можливість скорочення палати до 5 суддів і в такий спосіб збільшити кількість палат, висуває нові критерії визнання справи неприйнятною тощо. Але, як уже зазначалося, усе це не принесе бажаного ефекту. Натомість додається нових проблем. Серед них можна прогнозувати й такі: суддя, який засідає одноосібно, зіткнеться щонайменше з мовною проблемою, оскільки не зможе ознайомитися з документами, написаними мовою, якої він не знає. Що не виключає маніпуляції текстами з боку перекладачів чи юристів, які цією мовою володіють. А це загроза авторитетові судових рішень.
У статті 8 Протоколу констатується, що комітет Суду може «винести рішення по суті, якщо покладене в основу справи питання щодо тлумачення або застосування Конвенції чи протоколів до неї є предметом усталеної практики Суду». Проте поняття «усталена практика» чітко не визначене, а відтак комітети можуть давати йому довільну інтерпретацію.
Відповідно до статті 6 Протоколу «коли суддя засідає одноосібно, він не розглядає жодної заяви проти Високої Договірної Сторони, від якої цього суддю було обрано». А згідно з іншою, 8-ю статтею цього Протоколу, якщо суддя, обраний від Високої Договірної Сторони, яка є стороною у справі, не є членом комітету, то комітет може запросити цього суддю зайняти місце одного із членів комітету, а може й не запросити. Отож виникає унікальна ситуація в міжнародному судочинстві, коли вина держави-відповідача може бути визнана органом міжнародної юрисдикції поза участю судді, який обраний від неї чи якого вона обрала в статусі ad hoc на конкретну справу. Нова процедура, безумовно, сприятиме пришвидшенню здійснення судочинства у певній категорії справ, але суттєво обмежить суверенітет тієї чи іншої держави навіть без консультації з нею.
Задля забезпечення незалежності й неупередженості суддів Протокол лімітує їх обрання на один дев’ятирічний термін. Але при цьому не взято до уваги, що нині суддями обираються юристи навіть віком 32—35 років, тобто роботу в Суді вони завершують у 41—44 роки. Отже, до пенсії їм чекати ще 20—25 років. Та й із самою пенсією питання в Суді остаточно не вирішене. Таким суддям доведеться після повернення на батьківщину напрацьовувати необхідний стаж. Практика різних країн, у тому числі України, де існує норма обрання судді Конституційного Суду лише на один термін, засвідчує: коли завершується строк його обрання, а до пенсії ще далеко, з’являються нові проблеми.
Перелік проблем, які створив, але не розв’язав Протокол №14, можна продовжити. Зокрема, розширення критеріїв визнання заяви неприйнятною, що може призвести до розмивання системи захисту прав людини (відхилення заяви без судового рішення в принципі не може вважатися таким, що має стосунок до захисту прав людини). З цього приводу вже висловлювали занепокоєння неурядові організації, а також уряди деяких країн, які вказували, що «індивідуальну заяву може бути відхилено, якщо заявник не зазнав суттєвого збитку». Суд чи реформатори Конвенції мали б визначити, що слід вважати таким «суттєвим збитком», але цього не зроблено. Оскільки віднині таке рішення судді можуть приймати лише одноосібно, з огляду на юридичний стаж декого з них, неважко передбачити, що й тут можна наразитися на складнощі.
До речі, щодо виконання положення статті 21 Конвенції, де міститься вимога до суддів — «бути юристами з визнаним рівнем компетентності». З часом відбулася очевидна девальвація цього критерію. Ось промовиста конкретика. Із 15 суддів, обраних до Суду на перших виборах, 11 були професорами (Г. Мослер, А. Росс, Ф. Арик, А. Фердросс, Р. Кассен, А. Хольмбак, А. Мак-Нейр, Г. Марідакіс, Б. Пальєрі, В. Асбек, А. Ролен) і чотири — верховними суддями у своїх країнах (Т. Волд, Р. Мак Гоніал, Е. Роденбург, Е. Арнальдс). Тобто відомі вчені та фахівці, визнані найбільш авторитетними правниками в Європі. За їхніми підручниками і монографіями, на прикладі винесених ними судових рішень навчалися юристи в усьому світі.
На такому фоні особливо очевидні вади системи добору суддів, у якій превалюють партійні уподобання, що беруть гору над професіоналізмом. Не може не турбувати і те, що в період прийняття Протоколу №14 багато авторитетних суддів (від Італії, Нідерландів, Сан-Марино, Ірландії, Польщі, Фінляндії, Люксембургу, України, Латвії, Литви, Норвегії) перейшли на іншу роботу або відмовилися брати участь у перевиборах. Відповідно до цього Протоколу найближчим часом понад 60 відсотків суддів буде замінено. Ситуація вимагає підвищення вимогливості до кандидатур їхніх наступників. Інакше ми ризикуємо втратити Європейський суд як високофахову інституцію.
Більше продуманості потрібно й у підходах до завантаженості Суду. Нині левова частка його уваги зосереджується на справах, що дублюють одна одну. Мабуть, слід подбати про те, щоб цей високий і авторитетний орган реально став загальноєвропейським визначником стандартів у галузі прав людини, а не осередком для множення «клонових» справ подібно до суду першої інстанції. На часі також урізноманітнення санкцій за порушення норм Конвенції, щоб Суд не перетворювався на касовий апарат, який лише визначає, кому з потерпілих і скільки має бути виплачено.
Шановне зібрання!
Дебати навколо вдосконалення загальноєвропейського механізму захисту прав людини не припиняться доти, доки не буде проведена ефективна комплексна реформа всієї правозахисної системи.
Головна сфера докладання зусиль — реформування Європейського суду з прав людини. Виходячи з того, що, як підкреслив колишній його голова Рольф Ріссдал: «У галузі демократичного захисту окремих осіб та інститутів він став єдиним і найбільш важливим політико-правовим знаменником для держав європейського континенту в найбільш широкому географічному ареалі».
Уже вносилися численні пропозиції щодо того, як це зробити. Зокрема:
замість нинішніх місій з установлення фактів створити інститут із наданням йому відповідних засобів та повноважень;
сформувати додаткову палату (як було зроблено в Європейському суді в Люксембурзі), яка б вирішувала «клонові» справи чи встановлювала факти і проводила попереднє розслідування;
розділити систему захисту на три складові: попередження порушень, підвищення ефективності відсіву скарг, вирішення скарг по суті;
утворити в рамках Європейської конвенції регіональні суди першої інстанції;
надати право Європейському суду виносити попередні постанови на запити національних судів;
розширити компетенцію Суду до прийняття рішень і винесення консультативної думки;
надати безпосередньо Суду можливість вирішувати, які справи він розглядатиме;
започаткувати обов’язкове юридичне представництво заявника на всіх етапах Страсбурзького судочинства;
створити окремий орган для відсіву скарг, до складу якого входили б судді, або збільшити кількість суддів задля формування такого органу.
Деякі з перелічених пунктів були враховані, але більшість відхилена з різних мотивів.
Ці та інші проблеми докладно обговорювалися на Конференції високого рівня, що відбулася в Інтерлакені 18—19 лютого цього року з ініціативи швейцарського головування в Комітеті міністрів Ради Європи. За її результатами було прийнято Декларацію.
На конференції, зокрема, розроблено комплекс заходів, що заклали основи реформування як Європейського суду з прав людини, так і всієї регіональної системи захисту цих прав. Учасники закликали держави—члени Ради Європи зробити все, щоб підсумки конференції не звелися до політичної заяви про наміри, а були підкріплені конкретними діями. В Декларації справедливо наголошено, що «засадничу роль стосовно гарантій захисту прав людини на національному рівні покликані відіграти національні органи влади, а саме — уряди, суди й парламенти».
До речі, до кінця наступного року Україна має поінформувати Комітет міністрів Ради Європи про те, що зроблено на виконання цієї Декларації. Минула вже майже половина відведеного терміну, а не видно ні конкретних справ, ні навіть їх планування. Складається враження, що в нас на першому місці все ще залишається свій власний погляд на дану ситуацію і своє розуміння відповідальності за виконання міжнародних зобов’язань (у тому числі політичних), які взяла на себе Україна.
Нагадаю у зв’язку з цим, що конференція в Інтерлакені «закликала майбутніх голів у Комітеті міністрів Ради Європи слідкувати за виконанням цієї Декларації». А з травня наступного року, як відомо, Україна якраз приступає до головування в Комітеті. Вочевидь у наших європейських колег виникне нерозуміння того факту, що виконавець цієї провідної і почесної ролі показує, м’яко кажучи, не кращий приклад реалізації положень Декларації. Очевидно, що Кабінету Міністрів і Верховній Раді слід невідкладно вжити заходів щодо виконання зобов’язань України перед Радою Європи й домогтися зняття моніторингу. Бо це явно ненормальна ситуація, коли головуюча в Комітеті міністрів Ради Європи країна сама перебуває під моніторингом.
Виходячи із завдань та цілей реформування європейської системи захисту прав людини, пропоную найближчим часом розробити й офіційно затвердити комплекс заходів щодо:
неухильного й комплексного дотримання розробленого конференцією в Інтерлакені 18—19 лютого 2010 року Плану дій як інструмента політичної орієнтації в процесі, спрямованому на забезпечення довгострокової ефективної системи Конвенції. При цьому мають бути чітко визначені зобов’язання держави та її органів, а також громадських організацій, політичних партій, громадянського суспільства загалом;
підвищення ефективності співпраці у сфері захисту прав людини України з органами та установами Ради Європи;
вироблення конкретних пропозицій із питань, які вимагають внесення поправок до Конвенції стосовно механізму прийняття і відсіву заяв, розгляду їх у Європейському суді, контролю за виконанням його рішень.
Реформування європейської системи захисту прав людини вимагає якісного підвищення ролі національних парламентів. Згадаймо ще раз: коли виконавчі структури Ради Європи блокували прийняття Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, саме члени парламентів країн-учасниць зуміли прорвати їхню блокаду. Тоді зусилля парламентаріїв були потрібні для прийняття цього акта, тепер — для розвитку і втілення його положень у життя.
Відтак нам потрібно виробити цілісну концепцію національної політики в галузі прав людини, а також ввести в практику експертизу законопроектів та інших нормативно-правових актів на предмет їх відповідності Конвенції. Адже цим документом права людини фактично виведені з компетенції окремо взятої держави й набули універсального характеру. В свою чергу Конвенція — це перепустка до європейської спільноти.
Усі назрілі питання можна було б обговорити на конференції високого рівня держав—членів Ради Європи. Пропоную провести її в Україні в другій половині 2011 року. На цьому форумі доречно було б проаналізувати перебіг і попередні результати виконання Інтерлакенської декларації.
На завершення вважаю за необхідне акцентовано зазначити: вся передісторія 60-літнього ювілею, який ми нині відзначаємо, доводить, що попри все Конвенція є не рутинним міжнародно-правовим актом, а надійним дороговказом цивілізаційного просування шляхом демократії, що, попри всі вади, є найкращою моделлю розвитку.
Бажаю всім успіху в продовженні цих достойних традицій.