Віче
№13 (2007)
Микола ТОМЕНКО
Уроки новітнього конституційного процесу в Україні11 років тому відбулася знакова історична подія – ухвалення Верховною Радою нової Конституції незалежної України. Однак досі рівень сприйняття Основного Закону в суспільстві залишається не надто високий. Більше того, можна стверджувати, що протягом останніх років характерною була своєрідна конституційна індиферентність з боку і найвищої політичної еліти, і суспільства.
Ухвалення Конституції 28 червня 1996 року стало можливе завдяки політичному компромісу. Водночас і після набуття чинності вона сприймалася передовсім як документ ідеологічний або політичний, але не як правовий. При цьому протягом минулого десятиріччя винаходилися найрізноманітніші аргументи, які дискредитували Основний Закон країни. Серед них варто виділити такі:1) процедурні (наголошувалося на «ситуативності», тимчасовості ухвалення Конституції. Мовляв, її було прийнято «за одну ніч», поспіхом, а тому низку норм цього документа можна не брати до уваги та не виконувати);
2) правові (аргументи на кшталт «парламент не прийняв цілий ряд законів», що не дають підстав для «повноцінного» виконання Конституції. При цьому нехтувався той факт, що норми Основного Закону недвозначно визначені як норми прямої дії);
3) суспільні (апелювання до необхідності ревізії Конституції. Одну з перших таких спроб здійснили ще під час призначення та проведення референдуму 2000 року. Було зроблено спробу використання громадської думки з метою зміни конституційного ладу в країні та посилення влади Л. Кучми. Гостра конституційна дискусія 2003–2004 років, яка в тих чи інших формах триває й до сьогодні, також не сприяла стабільності конституційного ладу в країні);
4) політичні (неоднозначне тлумачення Конституції різними гілками влади, поєднане з використанням у політичній боротьбі єдиного органу конституційної юрисдикції – Конституційного Суду. Тривала бездіяльність цього органу через політичні причини, формування його складу за «політично-фракційним» принципом та системна дискредитація суду під час політичної кризи 2007 року поставили під серйозну загрозу легітимність однозначного тлумачення норм Основного Закону).
Етапи сучасного конституційного процесу
На першому етапі (липень 1996 – кінець 1999) відбулося формування органів державної влади на основі нової Конституції: затвердження кандидатури Прем'єр-міністра Верховною Радою за поданням Президента (липень 1996); формування Конституційного Суду (осінь 1996); вибори Верховної Ради та Президента у строки, встановлені перехідними положеннями нової Конституції (березень 1998 та жовтень-листопад 1999 року відповідно).
Незважаючи на те, що в цілому Конституція визначала форму державного правління в Україні як президентсько-парламентську, роль Президента за «неписаною Конституцією» (політично-правовою практикою) стала більш значною. Зокрема, глава держави відігравав вирішальну й майже виняткову роль під час визначення кандидатури Прем'єр-міністра, формування уряду, призначення голів місцевих державних адміністрацій. Його становище у цей період посилювали й тимчасові додаткові повноваження, які він отримав відповідно до перехідних положень Конституції на три роки з дня її прийняття, а саме – право самостійного видання указів з економічних питань, не врегульованих законами.
У свою чергу місцеві державні адміністрації перебрали на себе значну частину функцій і повноважень органів місцевого самоврядування. Отже, в Україні протягом перших років функціонування нової Конституції утворилася жорстка вертикаль виконавчої влади на чолі з Президентом. Реальний вплив Верховної Ради, Кабінету Міністрів, органів місцевого самоврядування був значно менший за їхні конституційні повноваження. Практика сприйняття та виконання Конституції, яка склалася в цей період, визначила логіку конституційного процесу в Україні протягом наступних його етапів.
Другим, етапом конституційного процесу стала спроба перегляду основних положень Основного Закону, яка відбувалася з грудня 1999 по січень 2001 року з метою посилення впливу Л. Кучми після його обрання на другий термін. Запропонованим проектом конституційних змін передбачалося запровадження двопалатного парламенту, зменшення кількості депутатів з 450 до 300, скасування депутатської недоторканності, надання Президенту додаткових можливостей щодо розпуску Верховної Ради.
Ключовою подією цього етапу став референдум 16 квітня 2000 року. Сам спосіб його проведення (процедура дострокового голосування, маніпулятивний характер питань референдуму) поставив під сумнів його результати, а також надалі дискредитував Конституцію.
Законопроект щодо змін до Конституції, який був предметом квітневого референдуму, не підтримала Верховна Рада. Імплементація результатів референдуму стала предметом складних політичних консультацій та активної суспільної дискусії восени 2000 року. Опозиційні політичні сили активно виступали проти змін до Конституції, пропонованих Л. Кучмою, з огляду на порушення, які відбувалися в ході референдуму. Окрім цього, небезпідставними були побоювання, що внесення змін до Основного Закону й надалі послабить парламентаризм у країні. Зрештою, внесення змін до Конституції остаточно унеможливила складна політична ситуація в країні під час «касетного скандалу».
Третій етап новітнього конституційного процесу розпочався після пропозиції Л. Кучми щодо політичної реформи, висловленої 24 серпня 2002 року. Її зміст полягав у обмеженні повноважень Президента та переході до парламентсько-президентської республіки.
Із серпня 2002 по березень 2003 року тривали активна дискусія щодо політичної реформи в середовищі експертів та обговорення необхідності змін до Конституції у мас-медіа. Однак сам текст законопроекту було розроблено лише в березні 2003-го. Після цього відбулося «всенародне обговорення» проекту змін до Конституції, запропонованих Л. Кучмою, яке мало здебільшого формальний характер.
Четвертий, доволі гострий, етап конституційної дискусії відбувався в Україні з вересня 2003 по квітень 2004 року. Тоді Конституція стала однією з головних тем політичного життя країни в контексті майбутньої президентської кампанії. Тодішня опозиція на чолі з В. Ющенком розглядала політичну реформу як інструмент збереження влади в країні для владної еліти на чолі з Л. Кучмою. Водночас ініціаторам політичної реформи вдалося дійти компромісу в питанні змін до Конституції з КПУ і СПУ, що створило можливості для реалізації проекту політичної реформи у Верховній Раді.
Конституційною комісією на чолі з О. Морозом та С. Гавришем було підготовлено проекти законів щодо змін до Конституції (реєстр. номери 4105 та 4180 у Верховній Раді IV скликання). Після бурхливих дискусій у парламенті з їхнього тексту вилучили положення про обрання Президента Верховною Радою.
3 лютого 2004 року відбулося попереднє схвалення парламентом (304 голоси «за») проекту закону №4105. Своєрідною кульмінацією цього етапу стало 8 квітня того ж року. Цього дня Верховна Рада відхилила проект закону № 4105 (294 голоси «за» за необхідних 300).
Однак ідея змін до Конституції й після цього залишилася актуальною для вітчизняного політикуму. На п'ятому етапі конституційного процесу (вересень – грудень 2004), який можна назвати «етапом компромісу», відбулося повернення до політичної реформи. Остання стала інструментом порозуміння між різними політичними силами під час виборів Президента та Помаранчевої революції.
8 грудня 2004 року було ухвалено в цілому проект закону №4180 щодо внесення змін до Конституції, в пакеті зі змінами до закону про вибори Президента України. Одним із найгостріших питань під час розгляду остаточного варіанта змін до Основного Закону був термін їх введення в дію. У результаті політична реформа набула чинності з 1 січня 2006 року, а основна її частина, що стосувалася нової процедури формування уряду, – у травні 2006-го, після демократичних виборів до Верховної Ради V скликання.
Отже, період із грудня 2004 по травень 2006 року можна вважати шостим, перехідним, етапом у сфері змін до Конституції. У цей час чинними залишалися норми редакції Конституції 1996 року, однак і політики, і суспільство були свідомі того, що правила гри незабаром зміняться. Тому дискусія щодо політичної реформи не припинилася: деякі політики та високопосадовці висловлювалися на користь її скасування. При цьому застосовувалися аргументи того самого зразка, що й за часів попереднього політичного режиму: «недосконалість» Конституції, «невизначеність» її норм, «порушення процедури» під час голосування 8 грудня 2004 року тощо.
Нинішній, уже сьомий, етап конституційної дискусії у сучасній Україні розпочався з обранням Верховної Ради V скликання. Було вперше втілено в життя ряд новел Основного Закону: створено коаліцію депутатських фракцій і сформовано на її основі уряд, що значно посилив свої повноваження.
Однак стало зрозуміло, що ціла низка проблем чинною Конституцією залишається досі неврегульована. Ситуація загострилася після ухвалення в січні 2007 року закону про Кабінет Міністрів, яким істотно було порушено традиційно усталений баланс влади на користь одного з інститутів влади – уряду. Ситуацію можна було б урегулювати, якби цей закон приймався та був узгоджений із іншими законодавчими актами – про опозицію та про Президента. А в цьому разі це означало лише загострення політичної ситуації в країні, що й стало однією з причин оголошення Президентом позачергових парламентських виборів.
Із наведеного можна винести цілий ряд уроків, які повинні в майбутньому стати визначальними для української влади та політиків у сфері застосування та виконання Конституції.
Безперечно, чинна редакція Конституції не є досконалою. Однак головні проблеми практики вітчизняного конституціоналізму полягають не в недосконалості правових норм. Справжнім викликом і завданням для нинішньої влади є охорона Конституції та сприяння виконанню її положень всіма суб'єктами державної влади відповідно до букви та духу норм Основного Закону.
Під час конституційного процесу 2002–2005 років на порядку денному була зміна форми державного правління, перерозподіл повноважень між ключовими інституціями державної влади: Президентом, Верховною Радою, Кабінетом Міністрів. Продовження такої дискусії «з точністю до навпаки» надалі здатне лише підривати довіру і до Конституції, і до інститутів державної влади та принципів верховенства права в Україні.
На нашу думку, ухваленню конституційних змін має передувати референдум щодо майбутнього розподілу повноважень між гілками влади, який легітимізував би майбутні конституційні зміни.
Першочерговим завданням до визначення нової конституційної стратегії є ухвалення змін до Конституції, спрямованих на зміцнення місцевого самоврядування в Україні. Необхідно прийняти низку законів, спрямованих на врегулювання процедур формування й призначення уряду, меж реалізації владних повноважень Президента, творення відповідальної системи влади. Серед документів, які потрібно ухвалити передовсім, – нова редакція законів «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації», закони «Про Президента України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про нормативно-правові акти», ряд інших законопроектів.
Лише за дотримання цих умов Конституція України стане справді основним документом життя держави, який визначатиме основи державного ладу та регулюватиме найважливіші суспільні відносини, а не відіграватиме функцію розмінної монети в політичних дискусіях.