"Голос України"
2005.11.01
ДЕРЖАВНИЙ БЮДЖЕТ ЯК ДЗЕРКАЛО НАЦІОНАЛЬНОЇ ЕКОНОМІКИ
Володимир ЛИТВИН, Голова Верховної Ради України
Розпочалася найвідповідальніша стадія бюджетного процесу — розгляд та затвердження Закону України “Про Державний бюджет України на 2006 рік”, прийняття рішень про місцеві бюджети. Є підстави для побоювання, що і цього разу повториться до болю знайома щорічна процедура — перетягування каната між різними політичними силами у прагненні добитися вигідного для себе розподілу коштів з державної кишені. Тобто відкраяти якомога більший бюджетний шматок для тієї чи іншої галузі, регіону, під якусь програму або навіть під певну юридичну особу. Усе це традиційно відбувається на фоні декларацій про необхідність державницького підходу у формуванні бюджетної політики.
Водночас бракує іншого — змістовних і реальних пропозицій щодо того, як забезпечити додаткові надходження до бюджету, спрямувати їх без надмірного навантаження на економіку та бізнес на розв’язання актуальних соціальних проблем. Простіше кажучи, як жити відповідно до своїх достатків. А в цьому, власне, і полягає ключовий принцип бюджетної політики.
Виходить так, що спершу приймаємо закони, ставимо цілі, а потім кидаємося шукати кошти на їх реалізацію. Відповідно ускладнюється ситуація з виконанням бюджетів усіх рівнів, і стан справ у поточному році не виняток. Наприклад, надходить маса сигналів про наростання дефіциту ресурсів у місцевих бюджетах. Їх не вистачає, і до кінця року становище погіршуватиметься — з оплатою праці, розрахунками за енергоносії та іншими першочерговими витратами. Постає перспектива появи боргів із заробітної плати, неплатежів та кредиторської заборгованості.
З урахуванням таких реалій Верховна Рада прийняла в першому читанні проект закону України про внесення змін до Закону України “Про Державний бюджет України на 2005 рік”. Як усі ми розуміємо, піти на це довелося не від доброго життя.
На жаль, не вселяють оптимізму і результати розгляду в парламентському Комітеті з питань бюджету поданого урядом проекту бюджету на наступний рік. За оцінками фахівців, видатки місцевих бюджетів не покриваються доходами на 40 відсотків, а обсяг їх загального фонду потребує збільшення на 5 млрд. гривень.
Річ тут не тільки і не так у дефіциті фінансових ресурсів. Ця проблема є в усіх державах, і кожен уряд намагається знайти та застосувати оптимальний алгоритм її розв’язання. Проте в Україні справа ускладнюється і своїми специфічними чинниками, насамперед надмірною політизацією бюджетного процесу.
Гостро відчувається це нині, з наближенням парламентських виборів. Вони накладають свій відбиток на все, що діється у державі, у тому числі й на роботу Верховної Ради. Її унікальний ресурс публічності використовується на повну потужність, особливо під час вирішення питань, що стосуються всіх і кожного. Формування державного та місцевих бюджетів — на чільному місці серед них.
Вибір тут справді непростий і нелегкий. Іти шляхом скорочення видатків на й без того злиденне існування бюджетних установ, на їх закриття і так звану “оптимізацію” з переведенням працівників на половину, а то й менше, посадового окладу — неприпустимо. Водночас за умов хронічного дефіциту кожна бюджетна гривня має використовуватися сповна і суворо за призначенням, з дотриманням жорсткого режиму економії. А якраз цього про нинішню практику використання бюджетних коштів не скажеш. Матеріали Рахункової палати і Головного контрольно-ревізійного управління засвідчують, що бюджетні правопорушення виявлено у кожній другій-третій з перевірених установ.
Це лише окремі, але переконливі аргументи, що підтверджують вищу актуальність завдання, від якого залежать авторитет держави та повага до неї — спроможність дієво впливати на формування, розподіл та перерозподіл валового внутрішнього продукту заради створення фінансових ресурсів, необхідних та достатніх для забезпечення належного рівня життя громадян і всього суспільства. Що передбачає насамперед визначення реальних доходів з урахуванням наявних можливостей та перспектив і здійснення у цих межах бюджетних видатків.
Відтак потрібні, і це прерогатива передусім парламенту та уряду, заходи поточного та довгострокового характеру, які б стабілізували виробництво і сприяли піднесенню його ефективності, знизили податковий тиск з одночасним розширенням бази оподаткування, передбачили скорочення кількості та підвищення якості податків. Головне, щоб податки за своєю природою не лише виконували фіскальну функцію, а й заохочували суб’єктів господарювання до створення додаткової вартості та легалізації економіки.
Важливість і невідкладність зазначених завдань диктується тим, що Україна помітно поступається за динамікою та обсягами мобілізації доходів бюджету на душу населення перед країнами Євросоюзу і низкою пострадянських держав, а за сплатою податків посідає, згідно з даними Світового банку, одне з останніх місць. Чинна у нас податкова система є непрозорою, громіздкою і малоефективною. Про Податковий кодекс забуто й очікувати на його прийняття в найближчій перспективі не доводиться. Реформування податкової системи весь час відкладається, хоча потреба у ньому надзвичайно гостра і болюча.
Особливо дається взнаки нестабільність норм податкового законодавства. Поки що все зводиться переважно до латання дірок та усунення суперечностей у ньому замість прийняття стратегічних рішень з радикального перегляду системи оподаткування. Тільки до законів про оподаткування прибутку підприємств та про податок на додану вартість зміни вносяться по 15—20 разів за рік. Неважко уявити, чим це обертається на практиці.
Сюди ж варто додати надвисоку централізацію системи збирання податків, яка не заохочує місцеві органи влади до збільшення надходжень загальнодержавних податків, оскільки це не дає прямих відрахувань до їхніх бюджетів. У такий же спосіб розподіляються на території України близько 80 відсотків від податково-митних зборів. Тобто ганяємо кошти знизу до верху, роблячи місцеві бюджети дотаційними, а керівників місцевих органів влади — прохачами. І переконуємо всіх та самих себе, що це нормально і відповідає приписам Бюджетного кодексу.
Досі не розв’язана або елементарно замовчується проблема податкової недоїмки. Списання, відстрочення та розстрочення податкових боргів набули системного характеру.
Масштаби таких явищ просто вражають. Так, на 1 вересня нинішнього року обсяг недоїмки сягнув 9,4 млрд. гривень, а з урахуванням боргу тих платників податків, щодо яких порушено справи про банкрутство, загальна сума податкової заборгованості перед державою становить 15,4 млрд. гривень. Крім того, з початку року списано 4,7 млрд. гривень податкового боргу, що більше, ніж за весь минулий рік, та відкладено терміни сплати боргу ще на 2 млрд. гривень.
Миритися далі з такими втратами, які зменшують ресурси для фінансування суспільних потреб, не можна. Водночас треба принципово і до кінця розібратися з феноменом так званих бюджетних передплат, навколо яких вже було стільки розмов торік і масштаби яких, принаймні за статистикою, не зменшуються. Швидше навпаки: з близько 3 млрд. гривень на 1 січня 2005 року ця цифра зросла на 1 серпня до 8,2 млрд. гривень. Якщо ж додати ще 6,2 млрд. гривень бюджетної заборгованості з невідшкодованого ПДВ (станом на 1 серпня), то виникає сумнів у достовірності звітів про виконання доходів бюджетів. Схоже, що статистика підганяється в ручному режимі для реляцій про досягнення в адмініструванні податків, яких, по суті, немає. До того ж це характерно для всіх щаблів управління податковою системою.
Взагалі давно вже настав час прямо сказати про подвійну бухгалтерію, два види обліку, які нерідко функціонують у протилежних напрямах, практично не перетинаючись або вступаючи в істотні суперечності між собою. Це податковий та бухгалтерський облік і ще такі його різновиди, теж пов’язані з тіньовою економікою, як окремі обліки для колективів підприємницьких структур і їхнього керівництва.
На практиці це матеріалізується у правовому свавіллі, лукавому маніпулюванні даними, особливо під час визначення валових доходів та валових витрат. Саме звідси здебільшого бере початок дивна, м’яко кажучи, “збитковість” підприємств, що набула просто-таки поголовного, епідемічного характеру. За даними Держкомстату України, у нинішньому році саме так працювала майже половина підприємств транспорту і зв’язку, 41 відсоток від загальної їх кількості у будівництві і 40 відсотків — у промисловості. “Динаміка” цього процесу часом просто разюча. Скажімо, прибутки компанії “Укргазвидобування” зменшилися проти рівня 2003 року в 540 разів, Одеської залізниці — у 88, Придніпровської та Південної залізниць — відповідно в 30 та 27 разів. А дві ще недавно благополучні структури — “Енергоатом” та “Укрінтеренерго” — торік теж раптово стали збитковими.
Що ж може призвести до таких критичних метаморфоз, коли виключити стихійні лиха та інші форс-мажорні обставини? І в чому взагалі економічний сенс та просто здоровий глузд, які пояснювали б продовження діяльності збиткових структур? Тут щось явно не так.
Запитання, зрештою, суто риторичні. Але їх чомусь не ставлять ні собі, ні хронічно “збитковим” суб’єктам господарювання податківці, роками приймаючи від них звіти, які не показують прибутків, а отже, не обіцяють державі податків.
Якщо називати речі своїми іменами, то це, як правило, жирування на власності держави, за її рахунок, безгосподарне використання і корисливе розбазарювання державного майна. Бо дієвої системи управління цим майном в Україні не було і немає. Маємо ще одну величезну “чорну діру”, в якій безслідно щезають потенційні — і дуже чималі — надходження до бюджету.
Регулювати питання методології бухгалтерського обліку і фінансової звітності, затверджувати національні стандарти бухгалтерського обліку та інші нормативно-правові акти в цій сфері чинне законодавство зобов’язує Міністерство фінансів. Але складається враження, що там про належне виконання цього обов’язку якось забули.
Жоден з платежів, які справляються в Україні, не викликає стільки дискусій, як податок на додану вартість. І не випадково: практично ніхто — ні держава, ні громадяни, ні суспільство загалом — не був готовий до його запровадження. На сьогодні змінилося хіба що число змін, внесених до відповідного закону — воно наблизилося до 800. Це істотна, але не єдина причина того, що ПДВ є у нас найбільш “криміналізованим” податком. Невщухаюча війна із схемами незаконного його відшкодування триває з перемінним успіхом і особливих перемог державі не приносить. Фактично тягар ПДВ перекладено на плечі населення, від чого здебільшого потерпають незаможні люди і бідні сім’ї.
Характерна деталь: ПДВ оподатковується митна вартість товару, яка не містить доданої вартості. Тобто в цьому разі він виступає як податок на імпорт, а відтак має наповнювати грошовими коштами бюджет при ввезенні товарів, що безпосередньо споживаються населенням.
Однак і тут майстри тіньових схем знаходять способи ухилення від сплати цього податку. Особливого поширення набуло застосування податкових векселів, які можна порівняти хіба що з фіговим листком.
Вважаю, що нинішня фінансова скрута в державі однозначно зобов’язує заборонити використання векселів при імпорті товарів, а відшкодування ПДВ практикувати тільки при експорті та за наявності декларації країни призначення товару.
А в більш широкому плані потрібні ефективніші інструменти та механізми управління цим податком, і ініціатива в їх виробленні й застосуванні залишається за Кабінетом Міністрів.
Дедалі відчутнішим гальмом у прирощуванні доходів бюджету стають відсутність рівних, однакових підходів і наявність необгрунтованих пільгових режимів у системі оподаткування. Нині чинний порядок надання та реалізації пільг, якщо це можна взагалі назвати порядком, — анахронізм. Думається, час провести інвентаризацію та вивчення податкових преференцій на предмет обгрунтованості й ефективності і, по-друге, запровадити постійний та жорсткий контроль за практикою їх застосування.
Не можна не бачити, що вкрай низька результативність фіскальної функції податкової системи супроводжується напруженими, на межі антагонізму, відносинами між податківцями та платниками податків, складнощами в організації діяльності податкової служби та непомірно високими затратами на утримання 60 тисяч її працівників. При цьому Мінфін пропонує виділити на утримання податківців у 2006 році 3,1 млрд. гривень, або в 3,3 разу більше, ніж було в 2000-му.
Де і в чому аргументи на користь такого збільшення? І де, нарешті, врозумлива ідеологія в організації роботи податкового відомства? Категорично не можна вважати прийнятним дальше домінування примусово-силового принципу, за якого податки переважно стягуються, а не сплачуються добровільно і свідомо. Створення структур для дій саме такого характеру, акцент на контрольно-перевірних заходах, що лише породжують тяганину, а призначувані за їх підсумками нарахування та інші санкції дуже рідко дають щось путнє для бюджету — усе це ніщо інше, як імітація активності.
Усім, хто до цього причетний, треба враховувати і суспільно-політичні та морально-психологічні наслідки таких підходів. Вони у тому, що суб’єкти господарювання, платники податків, юридичні та фізичні особи ставляться і ще довго ставитимуться до податкових органів як до інструментів тиску, виконання різного роду замовлень, у тому числі політичних, “наїздів” на інакомислячих та конкурентів. А також як до паралельної й автономної системи, що явочним порядком перебрала на себе деякі невластиві їй владні повноваження. Можна без особливого перебільшення констатувати, що сьогодні в областях діють дві адміністрації: одна — державна, друга — податкова.
Відповідно до закону про внесення змін до Конституції України потребує перегляду система контролю за надходженням коштів до державного бюджету та їх використанням. Маю на увазі, зокрема, застосування повноважень Рахункової палати. Здійснюваний нею від імені Верховної Ради України контроль має бути більш об’єктивним, результативним і впливовим. Потрібно відмовитися від довідок та звітів, які не дають бази для прийняття повноцінних рішень, а тому одразу починають припадати пилом.
Серед першочергових кроків Рахункової палати в наступному бюджетному році хотілося б бачити перевірку діяльності податкових органів на предмет дотримання ними вимог законодавства і забезпечення повноти оподаткування та надходження до бюджетів усіх рівнів. Ця служба, що досі була практично закрита для контролю, давно потребує приходу державних ревізорів, скорочення видатків на своє утримання і, врешті-решт, приєднання до Міністерства фінансів, як зроблено з податковими системами в більшості цивілізованих країн.
Окремої і не менш серйозної розмови заслуговує ще одна тема, яка щоразу викликає чи не найбільш бурхливу полеміку під час обговорення бюджету, — його дефіцитності. Уже багато років підряд в нашій державі пропагуються пріоритетність і, більше того, безальтернативність бездефіцитного варіанта бюджету. Часом навіть ставиться завдання зводити його з профіцитом, тобто перевищенням доходів над видатками. Це, мовляв, засвідчить міцність державних фінансів та економіки загалом.
Що можна сказати з цього приводу? Доходи державного чи місцевих бюджетів, хоч якими засобами вони мобілізувалися б, — це завжди вилучення певних коштів з економічного обігу суб’єктів ринкової діяльності. І можна, звичайно, скільки завгодно говорити про доцільність та раціональність перерозподілу певної частини продукту, створеного учасниками ринкової системи, на користь загальнодержавних інтересів. Але не слід забувати при цьому, що такий перерозподіл є за своєю природою примусовим, а тому об’єктивно суперечить демократичним засадам вільної економіки й недоторканності приватної власності.
Держава має, так би мовити, “моральне право” збирати з учасників економічного процесу лише ту кількість новоствореного продукту, яка критично необхідна для функціонування всього суспільства. І не так просто визначити оптимальні параметри, межі цього вилучення — бо й найпалкіші прихильники впливу держави на ринкові відносини не завжди здатні аргументовано довести, що збільшення частки бюджету в економічному обороті держави адекватно впливає на темпи економічного зростання та рівень економічного розвитку.
Ще важче навести переконливі і вичерпні докази того, що в суб’єктів господарської діяльності доцільно вилучати більше, ніж держава спроможна витратити на задоволення суспільних потреб. Такий підхід вказує щонайменше на некваліфіковане управління державними фінансами — якщо не на свідоме завдання шкоди учасникам виробничого процесу.
Отже, бюджетний профіцит слід розцінювати як ненормальне явище. Безперечно, він може складатися у процесі виконання бюджету як наслідок певних кризових складнощів, але не повинен перетворюватися на закономірність, а тим паче прямо закладатися у проект бюджету.
Зовсім інша справа — бюджетний дефіцит, коли заплановані витрати перевищують заплановані надходження. Здавалося б, тут ще більш доречні негативні оцінки, але в житті не все так просто й однозначно. Історичний досвід показує, що практично в усіх випадках прискорення економічного зростання в тій чи іншій країні відбувалося якраз за дефіцитності її бюджету. І навпаки —прагнення будь-що, не рахуючись з реаліями, подолати цю дефіцитність нерідко оберталося сповільненням або й припиненням висхідних тенденцій в економіці. Зокрема, чимало фахівців вбачають у боротьбі з бюджетним дефіцитом у Німеччині в 1927—1928 роках причину затяжної економічної кризи, яка незабаром охопила весь тодішній розвинений світ.
На що вже суворі рекомендації МВФ для країн, які просять кредити на подолання кризових явищ, і то вони допускають для боржників бюджетний дефіцит у межах до 5 відсотків від валового внутрішнього продукту.
Виходячи з того, що навіть за найобережнішими прогнозами обсяг ВВП України в наступному році становитиме не менш як 500 млрд. гривень, максимально рекомендований за таких умов дефіцит означав би додатково 25 млрд. гривень бюджетних видатків. Тобто стільки, скільки потрібно для задоволення найгостріших соціальних запитів та фінансування інвестиційних вкладень. Тим паче що є надії на збільшення ефекту від політики конкурсної приватизації, підкріплені результатами повторного продажу “Криворіжсталі”. Саме ці надходження, як на мене, можна було б спрямувати на покриття дефіциту Бюджету-2006, не вдаючись ні до додаткових державних запозичень, ні до грошової емісії.
З огляду на сказане, варто прислухатися до думки, що висловлюється дедалі частіше: коли обставини склалися так, що дефіцит для бюджету наступного року видається просто-таки необхідним — то чому б не піти на цей варіант, який не загрожує інтересам держави, громадян та суб’єктів економічної діяльності. Повторюю: мова не про неприпустимість бюджетного дефіциту взагалі, а виключно про якомога точніше визначення припустимих його обсягів і тих сфер спрямування додаткових бюджетних ресурсів, які найбільше цього потребують. І тут широке поле для конструктивних дискусій.
У даному контексті дуже важливо те, що саме залучення додаткових ресурсів через свідоме допущення дефіцитності надає можливість сформувати так званий “бюджет розвитку” — як антитезу “бюджетові проїдання”, “надмірній соціальній спрямованості” та іншим аргументам з арсеналу критиків бюджетної політики.
Хоча, правду кажучи, за такої кількості знедолених, на межі бідності, вчителів, лікарів, працівників культури — всіх, чиї матеріальні статки та моральний стан концентруються у слові “бюджетники”, говорити про якісь соціальні надмірності є просто блюзнірством. Під цим кутом зору жодні видатки з боку держави не можуть бути надмірними; можна і треба говорити лише про те, наскільки здатна вона мобілізувати необхідні для цих цілей ресурси.
Так само сумнівними і спірними видаються твердження про те, що соціальна спрямованість бюджетних витрат начебто гальмує економічний розвиток. А хіба зміцнення фінансової бази освіти, науки, культури, охорони здоров’я, житлово-комунального господарства не стане потужним імпульсом для прискорення їхнього розвитку, а отже, розвитку держави як у найширшому, так і вужчому, але життєво важливому — економічному розумінні?
Як здається, треба чітко бачити і диференціювати ці дві течії суспільного поступу. Бо держава — це всеохоплююча система суспільно-політичних та соціально-економічних комунікацій, а ринок — усього лиш система організації товарообміну. Тобто ринковою може і має бути тільки економіка, а не все суспільство. І бюджет, безумовно, є результатом її функціонування, але формується він згідно з чинним законодавством і переходить у власність держави для виконання суто соціальних функцій. Тобто його слід розглядати як соціальну категорію, не пов’язану з виконанням інвестиційних функцій.
Водночас це й тісно пов’язані сторони двоєдиного процесу. Адже, скажімо, навіть просте збільшення масових пенсій не менш відчутно позначається на економічному розвитку, ніж спрямування таких фінансових ресурсів на державні інвестиційні вкладення — через зростання платоспроможного попиту, без якого жодні інвестиції не дадуть бажаного ефекту.
На жаль, за нинішніх умов ця взаємозалежність у нас ще не спрацьовує. Істотне збільшення соціальних видатків з боку держави у 2004—2005 роках не супроводжувалося адекватним зростанням обсягів виробництва, поліпшенням інших показників. І з тієї насамперед причини, що уряд не забезпечив належний захист внутрішнього ринку від перенасичення імпортними споживчими товарами. Відповідно соціальні витрати української держави значною, якщо не переважною своєю часткою пішли на економічну підтримку держав, чия продукція заполонила нашу торговельну мережу.
Майже 3 млрд. доларів перевищення обсягів експорту над імпортом у січні—серпні 2004 року і мінус понад 370 млн. доларів за такий само період року нинішнього — такий вигляд має динаміка змін зовнішньоторговельного сальдо України. Вона має прозвучати дуже тривожним дзвінком для всіх, хто відповідає за цю сферу.
Досвід багатьох країн і в минулому, і вже за сучасної доби доводить, що державні витрати, активна соціальна політика є незамінними інструментами та потужними рушіями подолання кризових процесів і виходу на траєкторію економічного зростання. То чому б Україні не скористатися цим багатократно перевіреним та апробованим прикладом?
Звернутися до порушених вище проблем мене спонукають дві головні причини. По-перше, їх розв’язання необхідне для запровадження єдиної оптимальної системи, єдиного неподільного процесу формування доходів бюджету і посилення парламентського контролю на всіх стадіях бюджетного процесу. Важливість і нагальність цієї справи, сподіваюся, очевидні всім.
По-друге, ми повинні убезпечити себе від повторення пройденого в гірших його виявах. У тому числі й насамперед — ситуації, за якої на перше місце виходить прагнення поділити вигідніше для себе ще не існуючі у природі кошти, і мало хто думає (якщо думає взагалі), як ці гроші заробити та спрямувати до бюджету. Надходження від приватизації, про які стільки говориться і пишеться, особливо останнім часом, — не панацея, і перебільшувати, а то й абсолютизувати їх значущість у формуванні доходної частини бюджету принаймні недалекоглядно.
Нині на такі настрої наклався і, судячи з усього, помітно їх посилив фінал приватизаційної історії з “Криворіжсталлю”. Подія, безумовно, неординарна, і виручена за підприємство сума справляє враження. Але навряд чи це може бути підставою для ейфорії та ілюзій стосовно того, що фінансові, бюджетні проблеми держави можна буде вирішувати отак, одним махом, за рахунок найпривабливіших для інвесторів об’єктів. Розпродамо це національне багатство і що тоді — виставляти на аукціон культурні надбання та землю з батьківськими могилами?
Гроші треба не виторговувати, тим паче за створене не нами, а, повторю ще раз, заробляти.
Та й не варто забувати, що недавній продаж найпотужнішого і найбільш успішного серед металургійних підприємств України — це не приватизація з чистого, як мовиться, аркуша. Це, швидше, рідкісний випадок відновлення економічної справедливості завдяки вигіднішому перепродажу, тут відчутно присутній і політичний момент. Тож подібні факти навряд чи набудуть масового поширення.
До того ж за конкурсними емоціями у нас наче забули, що Україні потрібен Державний бюджет на 2006 рік. Принаймні лист з Кабінету Міністрів, який надійшов до Верховної Ради, не просто по суті повертає процес підготовки його проекту на вихідні позиції, а й може взагалі завести у глухий кут. У висловлених пропозиціях та побажаннях практично проігноровано ряд принципових положень Бюджетної резолюції, а з ними — волю Верховної Ради, яка ухвалила цей документ.
Хочеться вірити, що така колізія залишиться прикрим епізодом, винятком у практиці парламентсько-урядових відносин. Але для цього потрібні добра воля і зустрічні рухи від усіх сторін. Наше спільне завдання у тому, щоб Державний бюджет України справді став реальним відображенням стану національної економіки і, що ще важливіше, двигуном прискорення її розвитку, підвищення добробуту та поліпшення життя народу.
У цьому ключовий, визначальний критерій ефективності бюджетної політики держави.
"Голос України" 2005.11.01