"Голос України"
2005.05.11
Голова Верховної Ради України Володимир ЛИТВИНВІТЧИЗНЯНОМУ САМОВРЯДУВАННЮ - ЧІТКУ СТРАТЕГІЮ
По суті, це перша в нашій новітній історії всеукраїнська суспільно-політична
рада, як демократична форма публічного діалогу влади й народу. Така розмова
на загальнонаціональному рівні є конче необхідною. У дні політичної кризи,
яка переросла фактично в революцію, народ рішуче продемонстрував, що він
хоче, щоб верхи знали його думку і рахувалися з нею.Подібні зібрання - традиційна для українського народу форма колегіального
розв'язання животрепетних питань власного життя. У доленосні моменти
національної історії вирішальну силу мала тільки колективна воля. За всіх
часів вона була чи не найголовнішою серед громадянських цінностей українців.
Надзвичайно високі суспільні очікування від віче, зборів, рад і сходів та
довіра до їх легітимних рішень не раз відвертали Україну від безодні
розбрату, братовбивчих воєн та політичного самознищення.У політичній історії України ХХ століття з'їзди рад робітничих, селянських і
солдатських депутатів, починаючи від І Всеукраїнського з'їзду рад, скликаного
з ініціативи більшовиків 4-6 грудня 1917 року, до XІV Всеукраїнського з'їзду
рад 1937 року, коли такий з'їзд зібрався востаннє, відіграли з багатьох
питань помітну роль. Цей досвід сьогодні значною мірою уявляється як
негативний. Адже з'їзди, один раз брутально зневаживши правомочний
законодавчий орган революційної демократії України - Центральну Раду, далі
вже неухильно прямували від демократії і народовладдя до авторитаризму й
тоталітаризму. Але ми повинні виявити у таких формах соціотворчий потенціал,
можливості забезпечення сталого розвитку й господарювання, самоврядування та
самоорганізації.Події останніх місяців дали Україні історичний шанс кардинально перебудувати
державний устрій на демократичних засадах. І нинішні збори представників
самоврядування є доброю нагодою визначити допустимі межі поглиблення
конституційної реформи з урахуванням нових політичних і життєвих реалій та
потреб відповідності національного законодавства змістовим критеріям
Європейського союзу.Центральним питанням оптимізації політичної системи і здійснення політичної
реформи є вдосконалення організації державної влади - законодавчої,
виконавчої і судової - і визначення форми державного правління.Маємо, врешті-решт, раз і назавжди виключити внутрішні усобиці, з'ясування
стосунків у форматі "президент-парламент-уряд-суди" на предмет того, хто в
державному домі головніший або чия влада "вища".Поділ влад не можна абсолютизувати, доводити до абсурду. Влада - єдина. Її
легітимне, усталене роззосередження, зменшення концентрації в одних руках
примножує демократичний потенціал країни, посилює взаємну довіру між народом
і владою. Єдність відповідальної перед народом влади дає можливість
забезпечити динамічний розвиток суспільства, високі життєві стандарти та
інтелектуальні горизонти кожної людини. Тільки єдина влада здатна вирішити
питання національної, конфесійної, мовної та територіальної єдності і,
найголовніше, - сформувати консолідовану політичну націю, яка самоідентифікує
себе як невід'ємну складову загальноєвропейського економічного і духовного
життя та простору безпеки.Політичним гаслом моменту має стати зміцнення базових демократичних засад
держави шляхом утвердження ефективного місцевого самоврядування - реального
самовладдя громадян, насамперед на місцевому рівні, там, де розгортається
повсякденна життєдіяльність людини, територіальних і регіональних об'єднань.Місцеве самоврядування, хоч і закріплене в Україні Конституцією, усе ще
залишається задіяним не на повну свою силу. У цілому світі держава ніколи в
повному обсязі не брала і не бере на себе вирішення усього комплексу проблем
життєдіяльності суспільства. Та і не повинна брати. Ті питання, які люди
можуть вирішити самі, не звертаючись по допомогу до держави, має брати на
себе місцеве самоврядування.Цілком очевидно, що для цього необхідно не тільки законодавчо, а й реально
забезпечити право територіальних громад самостійно вирішувати на місцевому
рівні економічні, фінансові, соціально-побутові, культурні та інші питання
власного буття, орієнтуючись при цьому на ринок як засіб самоорганізації та
господарювання водночас.Конституція України головним вектором внутрішньої політики визначає
будівництво в Україні соціальної держави, тобто держави, в центрі уваги якої
є окрема людина як найвища соціальна цінність. Тому конституційний розвиток
України повинен передбачати передусім зростання ролі людського чинника в
управлінні державними та місцевими справами.Житель села, селища, міста є первинним суб'єктом місцевого самоврядування.
Насамперед через жителів, які мають статус виборців, учасників місцевих
референдумів, сходів, зборів, конференцій, територіальні громади виявляють
свою корпоративну самоврядну волю. У свою чергу, турбота про благо жителів
виступає головним завданням територіальної громади та місцевого
самоврядування у цілому. Але різкий поворот у бік прав людини не означає
забуття обов'язків, нехтування ними.Усе це мають враховувати нові редакції законів "Про місцеве самоврядування в
Україні", "Про місцеві державні адміністрації", а також закони "Про
територіальні громади", "Про адміністративно-територіальний устрій". Життя
допоможе їх розвинути, конкретизувати, а у перспективі й закріпити в єдиному
зводі законів - Муніципальному кодексі України.На порядок денний постають як першочергові питання про внутрішню структуру
територіальних громад, про делегування чи передачу державою територіальним
громадам певних прав і повноважень, якими вона досі володіє, відповідного
кадрового забезпечення муніципальних структур. Муніципальні права і свободи
територіальних громад слід розглядати як своєрідний механізм обмеження
свавілля місцевих чиновників, а також централістських "випадів" державної
влади.Сьогодні важливим дестабілізуючим чинником залишається разюча нерівність у
соціальному становищі громадян та величезні відмінності у
соціально-економічному розвитку різних регіонів України. За роки незалежності
розрив між багатими і бідними поглибився до прірви, і з кожним роком він
збільшується. Киянин і житель поліського чи запорізького села живуть нібито в
різних країнах, а то й світах. За індексом розвитку людського потенціалу
Україна в цілому перебуває на 70-му місці у світі. Водночас Київ за цим
показником не поступається країнам Балтії. А найгірший цей індекс -у
Луганської, Донецької, Сумської, Дніпропетровської, Миколаївської,
Херсонської, Одеської та Кіровоградської областей. Завдання держави
вбачається в тому, щоб протидіяти цій нездоровій диференціації, в тому числі
й розумним маневруванням бюджетними коштами.Урядовий проект адміністративної реформи, на жаль, дає підстави стверджувати,
що вона може звестися, як це бувало і за радянських часів, до укрупнення
адміністративно-територіальних одиниць і створення додаткових перепон для
контакту населення з владою.Демократія - це свобода і відповідальність; вони можуть бути неповними, але
неповними для всіх порівну - не може один сусід мати більше прав і менше
відповідальності, аніж інший. Фахівці застерігають: відхилення рівнів
розвитку окремих регіонів більш як на 50 відсотків від середньодержавних
показників загрожують необоротними процесами занепаду і, як наслідок,
політичною та соціальною напруженістю, дестабілізацією країни.Безсистемність української державної політики у сфері регіонального розвитку
залишається однією з причин, що стримують реформування українського
суспільства, ускладнюють зміцнення позицій України в міжнародному
економічному співробітництві, ведуть до виникнення й загострення соціальних,
економічних, екологічних та інших проблем.Від початку свого становлення вітчизняне самоврядування здійснювалося без
чіткої стратегії розвитку. На жаль, такої стратегії немає й тепер. Наша наука
не дала всебічно обґрунтованої вітчизняної теорії і моделі місцевого
самоврядування, муніципальної влади та публічної влади загалом, яку можна
було б покласти в основу законодавства та державної політики.У середині 90-х централізація відіграла позитивну роль у зміцненні
державності, збереженні територіальної цілісності України та її суверенітету.
Як приклад уникнення "розповзання" регіонів можна нагадати усунення
непорозумінь з Автономною Республікою Крим, яка тоді робила спроби будувати
свої відносини з центром мало не на принципах міжнародного права. Чітка
регіональна політика може стати важливою підоймою загальнонаціонального
єднання.Законодавством України самоврядування забезпечується у певному обсязі лише на
базовому рівні (міста, селища, села). А на рівні районів та областей воно має
еклектичний характер. Районні та обласні ради, не маючи своїх виконавчих
органів, залежать від державних адміністрацій, що делегують їм частину своїх
повноважень. Інститут делегованих повноважень дозволяє владі тримати місцеве
самоврядування під постійним контролем, адже від цього залежить насамперед
розподіл місцевих матеріально-технічних ресурсів. Проте в жодному законі
України не встановлено чіткого обов'язку адміністрацій надавати під
делеговані повноваження самоврядуванню адекватні ресурси. Зрозуміло, такий
підхід не може тривати безкінечно.Інтегрування нашої країни у європейські та євроатлантичні структури потребує
вироблення і реалізації такої моделі взаємовідносин з регіонами й управління
ними, яка відповідала б принципам регіональної політики Європейського союзу.З урахуванням національних особливостей України європейський досвід має бути
адаптований до власної концепції організації державної влади на місцях. Вона
має виходити з тверезої оцінки реального рівня демократичної свідомості
населення і специфічними механізмами узгодити інтереси держави та
адміністративно-територіальних одиниць, надати можливість центральному уряду
ефективно проводити цілісну соціально-економічну політику в межах всієї
країни. Зберігаючи чітку вертикаль виконавчої влади, слід водночас покласти
розв'язання поточних місцевих проблем на місцеве самоврядування, забезпечити
його економічну і адміністративну самостійність від державної виконавчої
влади.Функціонування всіх державних структур потребує фінансових ресурсів.
Бюджетний кодекс запровадив нову модель побудови міжбюджетних відносин та
розподілу бюджетних повноважень, наскрізною ідеєю якої є досягнення бюджетної
та фіскальної децентралізації до рівня районів та міст обласного значення. Як
ідея це відповідає і світовій практиці, і сучасному стану розвитку місцевого
самоврядування в Україні. На жаль, понад 10 тисяч бюджетів нижчого рівня
формуються на тих само засадах, що й раніше, тобто фактично повністю залежать
від доброї волі керівництва вищого рівня.Бюджетний кодекс не встановив паритету у розподілі ресурсів між державним та
місцевими бюджетами. На думку фахівців, оптимальним співвідношенням було б
60/40 на користь бюджетів місцевого самоврядування, а на практиці - навпаки.Отже, перед нами постає надзавдання - підготувати законодавчі пропозиції для
кардинального вдосконалення Бюджетного кодексу, взагалі нормативно-правової
бази бюджетного процесу, щоби створити надійний механізм забезпечення
фінансових потреб кожної громади відповідно до її можливостей і водночас -
забезпечити рівність у отриманні конституційно гарантованих державних послуг.Однак власне удосконаленням фінансового законодавства проблем не вирішити.
Навіть найдосвідченіші фахівці-фінансисти не уявляють, як можна розрахувати
таку величезну кількість дрібненьких бюджетів, яких у нас утричі більше, ніж
у Франції. Отже, необхідна повна реформа місцевого самоврядування у країні,
починаючи з оптимізації адміністративно-територіального поділу, чіткого
розмежування загальнодержавної і комунальної власності тощо.Виходячи з пріоритету народу в політичній системі, потребують невідкладного
вдосконалення такі конституційні форми безпосереднього народовладдя, як
вибори, референдуми, збори, маніфестації, звернення.Маємо остаточно визначитись із системою парламентських виборів, надавши їй
конституційного і законодавчого статусу, а також якнайшвидше дійти згоди щодо
системи (чи систем) місцевих виборів.Неприпустимо, щоб і надалі, перед кожними виборами приймали нові закони,
вводили нові правила "виборчої гри", оскільки цим підривається суспільна
довіра і до самого інституту виборів, і до влади, яка ініціює законодавчі
зміни.Сьогодні у всіх на слуху проблеми регіоналізму та федералізму. Регіональну
проблематику не можна зводити до забезпечення балансу й рівноваги між
різнополюсними орієнтаціями східних і західних регіонів. Те, на чому
найчастіше фокусується увага, - лише верхівка айсберга, підводна частина
якого складається із вкрай суперечливих і невнормованих у правовому полі
відносин різних регіональних центрів впливу між собою та з Києвом. Гостра
конкурентна боротьба частково знаходить свій вихід у пристрасних дискусіях у
Верховній Раді. Але головні вісі протистояння перебувають у глибокій тіні.Лишаючи осторонь чимало політизованих та емоційних оцінок, звернімо увагу на
те, що федералізм також має давню українську традицію. Але майбутнє України
за унітарною децентралізацією.Знайти найефективніші варіанти і моделі трансформації політичної системи,
такої трансформації, від якої виграла б і Україна, і кожна людина, - таке
сьогодні завдання. Не можна керуватися при цьому прагненням створити
короткочасну виграшну ситуацію для певних політичних сил чи політиків. У
будь-яких своїх діях маємо ставити наперед інтереси людини, її добробуту, її
впевненість у майбутньому, забезпечення соціальної справедливості та
громадянської злагоди.
"Голос України" 2005.05.11