"Голос України"
2003.12.30
Про деякі засадничі проблеми розвитку місцевого самоврядуванняІз виступу Голови Верховної Ради України В. Литвина на нараді з депутатами, керівниками місцевих органів влади та місцевого самоврядування Дніпропетровської області, 19 грудня 2003 року
Право громадян брати участь в управлінні державними справами, зокрема шляхом самоврядування через самоорганізацію місцевого населення, належить до тих основ, що визначають суть державного устрою.
Кожна держава наділяє органи місцевого самоврядування повноваженнями з урахуванням своїх національних, історичних та інших традицій. Але за всіх обставин обсяг їх повноважень є тим лакмусовим папірцем, яким перевіряється ступінь довіри держави до своїх громадян, ступінь демократичності держави.Формування повноцінного місцевого самоврядування неможливе без децентралізації державної влади. У науці про місцеве самоврядування і в практиці багатьох країн розрізняється децентралізація демократична, коли місцеві справи вирішують особи, обрані місцевим населенням, і децентралізація адміністративна, коли місцеві справи вирішують призначені з центру представники центрального уряду. Друга модель діє в Україні.
Суть децентралізації державної влади полягає в передачі територіальним колективам (громадам) або органам, які вони обирають, вирішення тих справ, виконання яких до певного часу належало державі.
Держава не повинна брати на себе тих питань, які можуть успішно вирішувати органи самоврядування. На парламентських слуханнях “Регіональна політика і місцеве самоврядування в Україні: законодавчі аспекти”, що відбулися 16 квітня цього року, зазначалося: освіта, охорона здоров’я, соціальний захист у нашій країні — це державні функції і державні стандарти. Але вони сьогодні займають у бюджетах місцевого самоврядування до 80 відсотків видатків.
Класичне самоврядування — це мережі, дороги, благоустрій, територія, паркування, житлово-комунальний фонд та його обслуговування, навколишнє середовище тощо. Утримання цих об’єктів та всієї території — головна функція територіальних громад. І на це мають іти ті самі 80 відсотків місцевого бюджету, а не на суто державні функції.
Однією із основних засад формування справедливих відносин між державною владою та місцевим самоврядуванням є чіткий розподіл на стабільній основі фінансових ресурсів держави. Проте сьогодні в політиці формування місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин є низка недоліків. Функції місцевого самоврядування не забезпечено адекватними доходними джерелами. Доходи, закріплені за місцевими бюджетами, недостатні для виконання покладених на місцеві органи функцій, а самі вони практично не мають повноважень щодо бюджетів.
Як наслідок — загальнодержавні податки і трансферти з державного бюджету є основним джерелом надходжень до місцевих бюджетів. Це обумовлюється домінуванням витрат на забезпечення делегованих повноважень у структурі видатків місцевих бюджетів, а також централізацією фінансових ресурсів у державному бюджеті.
Доходи, закріплені за місцевими органами влади для фінансування делегованих повноважень, і трансферти з державного бюджету не є фінансовим ресурсом, яким вони можуть вільно розпоряджатися. Вказані кошти не можуть бути використані на фінансування власних повноважень органів місцевого самоврядування.
Нормативна база, яка регулює міжбюджетні відносини та використання коштів державного бюджету, недосконала і в окремих випадках неузгоджена.
Відсутність чіткого розмежування на законодавчому рівні делегованих та власних повноважень місцевих органів влади при плануванні та виконанні місцевих бюджетів і забезпеченні затверджених стандартів і нормативів соціального захисту населення не дає можливості прозоро використовувати кошти державного бюджету, надані на виконання делегованих функцій.
Після введення в дію Бюджетного кодексу України система міжбюджетних відносин стала справедливішою та ефективнішою. Проте ще залишаються можливості для довільного прийняття рішень і торгу між центром і регіонами. Методика розрахунку трансфертів не враховує справжніх витрат з надання державних послуг і фактичної податкової спроможності місцевих громад. Процес надання трансфертів з державного бюджету грунтується і на об’єктивних економічних критеріях, і на суб’єктивних рішеннях. Мають місце недоліки при наданні субвенції на виконання інвестиційних проектів. Через відсутність відповідного закону нерідко порушується справедливість розподілу суспільного багатства між територіальними громадами.
Питома вага власних доходів місцевих бюджетів за останні три роки зменшилась із 77 відсотків до 57 відсотків у бюджеті поточного року. А кількість субвенцій за цей час зросла з двох до тридцяти шести. Це призвело до послаблення зацікавленості місцевої влади у нарощуванні податкової бази та мобілізації доходів, негативно впливає на економічний розвиток регіонів.
Вирішення цих та інших проблемних питань формування місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин має стати головним завданням у бюджетній політиці держави.
Тривалий час, у тому числі в рамках політичної реформи, дискутується питання — наскільки повноцінним є інститут місцевого самоврядування в Україні, зокрема в районній та обласній ланках. Адже передбачена Конституцією організація державної влади та місцевого самоврядування на цих рівнях була продиктована тими ж причинами і чинниками, що привели до побудови в Україні конструкції президентсько-парламентської республіки, яка сьогодні потребує реформування.
Місцеві державні адміністрації впроваджувалися в Україні на початку 1994 року де-юре, а де-факто — з 1992 року, коли було введено інститут представників Президента. Тоді, коли державна власність домінувала, очевидним було питання забезпечення керованості економікою, побудованою на державній власності, та процесом приватизації державного майна.
Однак відтоді частка державної власності в економіці України залишилася незначною. Відносини між суб’єктами економіки будуються винятково на основі законодавства, а не адміністративної підпорядкованості. Система місцевих державних адміністрацій залишилася незмінною.
Назріла необхідність уточнити та розмежувати повноваження між органами місцевої влади та органами місцевого самоврядування з урахуванням сучасних реалій. На черзі перегляд закону про місцеві державні адміністрації та про місцеве самоврядування. При розгляді цих законодавчих актів у такій парі можна говорити про зміну системи місцевої влади на користь територіальних громад, а отже — і на користь держави та її народу.
Слід підвищувати роль обласних та районних рад у вирішенні питань місцевого й регіонального розвитку. Сьогодні ці органи нерідко виконують роль своєрідного статиста при місцевих державних адміністраціях. Настав час для переосмислення їхніх функцій.
Ще одне проблемне питання. Відповідно до закону сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади. Однак, передусім у містах, діє низка структур, таких як податкові інспекції, контрольно-ревізійні органи, органи внутрішніх справ та інші, впливу на які міський голова не має. І виходить, що за законом цей голова повинен мати причетність до всього, що відбувається на території громади, а на практиці його роль значно звужена.
У зв’язку з цим пріоритетними можна вважати нову редакцію Бюджетного кодексу, законів “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про адміністративно-територіальний устрій”, в яких передбачено вирішення питань міжбюджетних відносин, власності, місцевих податків і зборів, статусу сільських, селищних, міських голів, проведення реформи адміністративно-територіального устрою.
Сьогодні серед учених і практиків дедалі частіше порушується питання про те, що конституційна реформа має розв’язати проблему поєднання окремих посад з мандатом депутата місцевої ради. Нині склалася ситуація, коли голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій можуть бути депутатами місцевих рад.
Саме по собі це питання не викликало б сумнівів, якби не одна обставина. Районні та обласні ради делегують частину своїх повноважень місцевим державним адміністраціям. Останні є підзвітними районним та обласним радам.
Отже, більшість керівних осіб місцевих державних адміністрацій, маючи депутатські мандати, виступають у ролі “суддів” у власних справах у районних і обласних радах.
Під час проведення конституційної реформи треба відмовитись і від делегування повноважень місцевого самоврядування державним органам. Законодавчо закріплена практика в цьому питанні з наукової точки зору є нонсенсом.
Сьогодні не повинна йти мова про те, хто головніший — це закріплено в Конституції. Має бути чітке розуміння: всі гілки і рівні влади є складниками одного цілого, де протистояння ненормальне в принципі, як ненормальні конфлікти всередині єдиного організму. Державі потрібні не команди згори, а ретельний і детальний аналіз ситуації, що дає змогу прийняти зважене рішення, зробити ще один крок уперед.
Ратифікація Верховною Радою України Європейської хартії місцевого самоврядування, прийняття законів, спрямованих на забезпечення регіонального розвитку та місцевого самоврядування, створили певне законодавче підгрунтя. Але критичної маси, яка дозволила б розкрити потенціал органів місцевої влади та місцевого самоврядування у вирішенні питань розвитку регіональних і місцевих проблем, поки що не досягнуто.
У стадії розробки — державна стратегія регіональної політики, яка має стати складовою стратегії економічного і соціального розвитку України на перспективу. Європейський досвід свідчить, що в перехідний період саме держава бере на себе функції прогнозування та планування подальшого розвитку регіонів, формування концепції, стратегії, загальнодержавної політики, основною метою якої має бути максимальне досягнення показників сталого розвитку регіонів, взаємоузгодженості інтересів, налагодження інтеграційних зв’язків між ними.
На вдосконалення системи регіонального і місцевого розвитку має бути спрямований ще один важливий резерв, який досі використовується недостатньо. Йдеться, передусім, про посилення конструктивної взаємодії Верховної Ради України з органами місцевого самоврядування і місцевими державними адміністраціями. У парламенту є гостра потреба налагодити на сталій основі таку співпрацю.
Необхідна тісніша взаємодія з питань розвитку та вдосконалення законодавчої бази місцевого самоврядування та органів державної влади, формування бюджетів, системи адміністративно-територіального устрою України, впорядкування землекористування, визначення статусу комунальної власності, виконання делегованих повноважень тощо.
Варто також звернутися до проблеми взаємодії Верховної Ради України з органами місцевого самоврядування. За попередньою Конституцією до повноважень Верховної Ради було віднесено функції контролю за виконанням законів. Ці функції були поширені й на парламентські комітети.
Нині чинна Конституція не врегульовує цих важливих функцій Верховної Ради та її комітетів. Відповідно до пункту 33 статті 85 Конституції до відання Верховної Ради України належить “здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією Конституцією”. Але дане повноваження в Основному Законі практично нічим не підкріплюється.
Здійснюваний парламентом контроль за діяльністю уряду, за виконанням Державного бюджету України, дотриманням прав і свобод людини повинен передбачати участь місцевої представницької влади. Переведення такої взаємодії у практичну площину стане ефективною формою врахування пропозицій з місць у законотворчому процесі, при прийнятті Верховною Радою України необхідних суспільству законів.
"Голос України" 2003.12.30