"Голос України"
2003.01.31
До прозорості законотворення і системності законодавства
"... Зі створенням парламентської більшості й коаліційного уряду, чим
прикметним став період другої сесії Верховної Ради України четвертого
скликання, зроблено ще один крок до вищої якості в діяльності парламенту, -
сказав Перший заступник Голови Верховної Ради України Геннадій Васильєв,
ділячись думками про завдання третьої сесії, яка відкривається наступного
вівторка - 4 лютого. - Є підстави стверджувати, - конкретизував він свій
висновок, - що від прозорості законотворчого процесу, депутатський корпус іде
до вирішення складнішого й відповідальнішого завдання. Воно полягає в тому,
щоб напрацьовувати більш стабільне, системне й легкодоступне
законодавство..."- Ідеться, здогадуюся, про галузеве впорядкування законів шляхом їх
кодифікації - чи не так? Під час заключного засідання другої сесії депутати
називали її "сесією кодексів". Перекидався місток до однієї з сесій
попереднього скликання. Тоді грунтовно готували і розглядали Бюджетний,
Господарський, Земельний, Кримінальний, Митний, Цивільний, інші кодекси...- Вважаю, наголос на кодифікації доцільний. Щоправда, не в усіх країнах
розвиненої демократії ставляться до цього питання однозначно. Але для нас
така мета актуальна. Вона допомагає швидше ввести в правове русло "шал
демократизації" всього комплексу суспільних відносин. Із цих міркувань цілком
зрозумілими є наполягання й Президента України, й уряду на тому, щоб
посилювалася наша співпраця з систематизації різних галузей законодавства.
Згадаймо, наприклад, як нелегко давалось прийняття Земельного кодексу. Так,
він ще недосконалий, має чимало прогалин. Але він дав поштовх до системності
у цій складній і великій галузі...Окремо хочу сказати про кодифікацію цивільного та господарського
законодавства. До незаперечних здобутків минулої сесії з повним правом можна
віднести прийняття двох важливих документів, на ухвалення яких так довго
сподівалися не лише юристи, а й широкі кола громадськості. Це - Цивільний та
Господарський кодекси. Прийняті 16 січня цього року, вони стали вагомим
набутком парламенту.Зазначені кодекси, як відомо, дісталися нинішньому скликанню у спадок від
попереднього. І були, звісно, побоювання щодо того, як складеться ситуація.
Бо якщо прийняття Цивільного кодексу ніким усерйоз не ставилося під сумнів,
то необхідність Господарського практично весь час була дискусійною і серед
юристів-теоретиків, і серед практиків.Навіть під час доопрацювання обох зводів не вщухали дискусії довкола їх
паралельного прийняття. Зокрема, це стосувалося коректного розмежування
предметів регулювання кодексів. Особливо гострими були сперечання на
засіданнях робочої групи з доопрацювання цих правових актів. Слід зазначити,
що група виконала великий обсяг роботи і в цілому свою місію виконала.
Сподіваюся, Президент України підпише ці важливі документи, які якнайшвидше
мають стати керівництвом до дії.Прийняття кодексів стало можливим завдяки врахуванню принципово важливих
позицій, висловлених не лише законодавцями, а й науковцями, представниками
громадських структур. Із багатьох питань удалося досягти корисного
консенсусу. А це - теж вияв державного підходу до справи. Хоч би як там було,
тепер слід очікувати від нових законодавчих актів цілісного впливу на всю
систему правового забезпечення економіки, істотного зменшення тінізації та
криміналізації господарського обороту. Кодифікація цивільного та
господарського законодавства звузить поле для юридичної еквілібристики й
казуїстики, якими масово користуються за умов невизначеності та
розпорошеності багатьох правових норм.- Ще одне питання: хоч би як там було з Держбюджетом-2003, але робота над
основним фінансовим законом року, схоже, стає грунтовнішою, і щодалі краще
вкладається у визначені терміни...- За загальним визнанням фахівців, прийнятий бюджет у цілому має істотні
переваги над попередніми. Передусім щодо збалансованості та реальності його
показників. Вони об'єктивніше, ніж досі, враховують економічну ситуацію в
державі, потреби закріпити її позитивну динаміку, забезпечувати
пріоритетність розвитку регіонів, чіткіше дотримуватися соціальної
спрямованості бюджетної політики...- Однак, підписавши закон про цьогорічний держбюджет, Президент України
висловив до нього низку зауважень. Він звернувся до парламенту з проханням
розглянути їх і внести відповідні зміни до закону... В чому сутність
зауважень?..- Звісно, законопроект щодо бюджетних змін - серед перших у переліку
нагальних. Як тільки пройде комітетську підготовку, його відразу, я певен,
внесуть на пленарний розгляд третьої сесії. А сутність зауважень?..Передусім вони полягають у тому, що бюджет укотре прийнято на застарілій і
надмірно обтяжливій для економіки податковій базі, тоді як є вже окремі
внесені в парламент сучасніші податкові законопроекти. Йдеться, власне, про
деякі так звані "підбюджетні" проекти. Наприклад, стосовно змін до чинних
законів про оподаткування прибутку підприємств, про податок на додану
вартість (зокрема, застосування нульової ставки податку на додану вартість з
операцій ввезення та продажу газу). Це - по-перше. По-друге, зауважується
необгрунтованість деяких соціальних параметрів. Скажімо, підвищення
мінімальної зарплати, недостатнє фінансування охорони здоров'я, соціального
захисту й соціального забезпечення населення. Крім того, висловлено сумніви
стосовно вірогідності намічених доходів від приватизації, доцільності
вилучення прибутків Національного банку України та прибутків державних
підприємств на інвестиційні цілі. Вказується на недоліки в міжбюджетних
розрахунках...- Як на це відгукнулася Верховна Рада?
- Згадаймо, що наприкінці минулого року Верховна Рада прийняла так званий
"підбюджетний" пакет. У ньому -зміни до законів про оподаткування прибутку
підприємств, про податок на додану вартість, про єдиний митний тариф тощо. Їх
призначення -забезпечити додаткові джерела бюджетних надходжень для кращої
збалансованості витратної частини кошторису. Це з одного боку.З другого - нині в комітетах, насамперед у профільному - з питань бюджету,
йде ретельна робота над урядовим законопроектом про внесення змін до Закону
України "Про Державний бюджет України на 2003 рік". У зв'язку з відсутністю
додаткових видатків на встановлення з 1 липня мінімальної зарплати в розмірі
237 гривень пропонується призупинити цю норму підписаного Президентом Закону
України "Про встановлення мінімальної заробітної плати на 2003 рік". Бо
економічної забезпеченості вистачає, як стверджують урядовці, лише на
підвищення мінімальної зарплати з 1 січня до рівня 185 гривень, якщо брати до
уваги намір відновити співвідношення в оплаті праці бюджетникам. Тобто щоб не
сталося зрівнялівки посад, скажімо, лікаря і прибиральниці.А до підняття мінімальної зарплати з 1 липня до рівня 237 гривень
рекомендовано повернутися згодом, на початку другого півріччя, з урахуванням
перебігу виконання бюджету.Про цю ситуацію говорять по-різному. Дехто, зазвичай, звинувачує
парламентаріїв у популізмі. Хочуть, мовляв, подати себе як великих народних
піклувальників. Інші вбачають у задекларованому підвищенні мінімуму (237
гривень) мобілізуючий ресурс. Побачимо, що буде внесено на пленарний розгляд.
Кажуть, прогнозування - невдячна річ. Але в усьому бувають винятки. Може, це
саме і є той випадок...- Ви координували дії робочих груп з доопрацювання Господарського та
Цивільного кодексів, закону про протидію легалізації "брудних" грошей.
Продовжуєте очолювати робочу групу з доопрацювання Податкового кодексу...- ...На додаток ще й співголовую в робочій групі парламентаріїв та урядовців
з доопрацювання проекту змін до того-таки закону про Держбюджет-2003.- Великий клопіт, а ми так коротко про нього... То, може, доповнимо? Гадаю,
слід би окремо згадати про Податковий кодекс. Адже його біографія почалася,
дай Боже пам'яті, з півдесятка літ тому. Ваш покірний слуга забезпечував
прес-супровід діяльності однієї з робочих груп під час підготовки початкового
пакету податкових законів, які мали закласти засади кодексу, ще за часів,
коли віце-прем'єром був Віктор Пинзеник... І що: тоді пара в свисток, а
тепер?..- Не згоден щодо пари... Ця галузь дуже складна й дошкуляє кожному
громадянинові. В її правовому врегулюванні безліч видів виправданого й
невиправданого лобіювання, тонкі нюанси протекціонізму, в тому числі
державного. Шлях до істини тут довгий, якщо не безкінечний, сповнений гірких
проб та помилок. І тим відрадніше, що Верховна Рада, хай уже й у четвертому
своєму скликанні, підходить до остаточного ухвалення Податкового кодексу,
прийнятого торік у другому читанні. Це має бути помітною подією. Бо на
сьогодні, як відомо, в сфері оподаткування задіяно майже 80 законів, або 17
відсотків всієї кількості чинних законодавчих актів, кодексів та урядових
декретів. Обсяг їх тексту нараховує вже понад 700 сторінок, які майже
напам'ять слід знати бухгалтерам, податківцям, підприємцям великого,
середнього, малого бізнесу. Уявляєте? А крім того, - численні поправки до
них. Адже тільки за останні три з половиною роки лише до двох головних
податкових актів (про оподаткування прибутку підприємств та про податок на
додану вартість) внесено більше 100 коректив. У цілому ж одержано понад 500
пропозицій стосовно змін і доповнень у системі оподаткування. Це понад 20
відсотків усіх законопроектів, що готуються до розгляду. Тому, навіть
відкинувши вочевидь лобістські міркування, можемо говорити про низьку якість
вітчизняного податкового права та про його невідповідність потребам сталого
розвитку економіки, для якого найголовніше - простота, стабільність і
прозорість оподаткування. Тому зрозуміла ціна сподівань, що покладаються
сьогодні на прийняття Податкового кодексу.Перспективними цілями реформування системи оподаткування має стати загальне
спрощення її правових засад, прозорий механізм справляння податків і зборів;
зменшення кількості податків та скасування обов'язкових платежів, витрати на
адміністрування яких перевищують доходи від їх стягнення; зниження ставок
окремих податків з одночасним збільшенням бази оподаткування за рахунок
скасування численних податкових пільг; підтримка малого і середнього
підприємництва впровадженням ефективних режимів оподаткування. У першу чергу
слід загострити увагу на зменшенні податкового тиску на громадян. Нове
законодавство має не лише стимулювати ділову активність, а й сприяти
розв'язанню головних соціальних проблем.- Яких висновків у зв'язку з цим дійшла робоча група з підготовки Податкового
кодексу?..- Досягнуто домовленості про поетапну (пороздільну) роботу над проектом.
Підсумком мають бути опрацювання й кодифікація законів з окремих видів
податків. Початок втіленню цієї методології на практиці вже покладено. Під
час другої сесії акцентувалася увага на розгляді законопроектів, які Кабінет
Міністрів відповідно пропонував для невідкладного розгляду. Це, наприклад,
згадані вище (їх прийнято в цілому) законодавчі акти щодо змін до законів про
оподаткування прибутку підприємств, про податок на додану вартість, до
акцизного законодавства. З цієї самої проблематики (поки що в першому
читанні) прийнято проекти змін до закону про податок на додану вартість та
закон про податок на доходи фізичних осіб.На третій сесії намічається розглянути в першочерговому порядку
законопроекти, які впливають на формування доходної частини і повинні
випереджати розгляд держбюджету на рік. Це перший блок питань. До другого
входять проекти, що стосуються порядку погашення заборгованості платників
податків перед бюджетними та державними цільовими фондами.Узагалі робоча група з доопрацювання Податкового кодексу пропонувала
Верховній Раді попрацювати стосовно зазначених блоків так, щоб закони було
введено в дію з початку наступного року. Тоді вони ввійдуть як базис до
відповідних розділів проекту кодексу.- Геннадію Андрійовичу, а як ви оцінюєте ситуацію з законом про протидію
відмиванню злочинних доходів? З прийняттям його Верховною Радою всі полегшено
зітхнули. Суворі вчителі з FATF нібито з розумінням поставилися до нас як
країни, що тільки-но підводиться з колін, опановує "ази" цивілізованого
європейського права. До того ж опановує слухняно... І раптом така "облога".
Відразу кілька держав підтримують погрозу санкцій щодо України...- Вимоги справді безпрецедентно суворі. Закрадається навіть думка, чи не
збираються нам показати на двері, всупереч запевненням щодо готовності
всіляко сприяти нашим зусиллям з підготовки входження до Світової організації
торгівлі, з перспектив євроінтеграції. Може, тут щось від того, коли дуже
хочеться, щоб підліток за день-два став юнаком?Та хоч би як там було, стараємося прислухатись і відповідно реагувати на
сигнал тривоги. Парламент невідкладно, я сказав би, навіть поспішно прийняв у
першому читанні законопроект, яким маємо привести у відповідність до закону
про запобігання та протидію легалізації злочинних доходів ті наші чинні
закони, що регулюють діяльність банків та інших фінансових установ.Але, на жаль, треба визнати: до остаточного прийняття документ, за браком
часу, готується поспіхом, без відповідної фахової експертизи. І тоді може
статися так, що будемо змушені знову й знову вносити зміни й доповнення,
тобто дірки латати. Тут, гадаю, нам варто діяти виважено й ґрунтовно. Дбати
про створення якісної нормативно-правової бази для реальної та ефективної
боротьби в Україні з відмиванням "брудних" грошей, а не для того, щоб
догодити FATF...- Із заспіву нашої розмови випливає потреба бодай коротко сказати про шляхи
вдосконалення невидимої, допленарної "технології" законотворення. Адже від
неї багато в чому залежить і швидкість законотворчого процесу, і якість
законодавства, яке, як сказано у вступі, має ставати дедалі стабільнішим,
системнішим і легкодоступним... Тим паче, що основна передумова цього вже є:
відбулося становлення парламентської більшості...- Є тут деякі міркування, пов'язані з резервами ефективності парламентської
роботи. Скажімо, щодо поділу законопроектів на категорії. А залежно від цього
- окремий графік підготовки, окрема процедура розгляду. Як, наприклад, для
кодексів, загальнонаціональних програм, великих за обсягом проектів. Тоді
обговорення буде осмисленішим, грунтовнішим, а трудозатрати на кінцевий
результат - менші.Знаю, що й багато хто з колег-депутатів має добрі задуми й наміри стосовно
поліпшення внутрішньопарламентських технологій, організації роботи службовців
апарату Верховної Ради. Але це вже тема окремої розмови...Бесіду підготував до друку Микола ХОЦЬКИЙ.
"Голос України" 2003.01.31